合理扩大检察意见适用范围

作者：刘宁　　来源：检察日报-理论版

根据《人民检察院检察建议工作规定》可知，检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议以及其他检察建议。从功能定位上看，检察建议可以划分为对诉讼和行政执法活动进行监督的检察建议和参与社会治理的检察建议。其中，对诉讼和行政执法活动进行监督的检察建议，其监督目的是纠正违法违规行为，监督对象是司法执法机关的具体行为；参与社会治理的检察建议，其监督目的是预防违法犯罪，监督对象是社会治理中的漏洞和隐患。两者的监督目的和监督对象不同，一个是纠错于当前，一个是防患于未然。由此，对不同的监督需求均采用检察建议这一柔性监督手段，可能会导致监督目的、监督对象与手段、监督刚性不相协调的问题。笔者建议，适当扩大检察意见的适用范围，将再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议调整为“检察意见”，让检察建议回归参与社会治理的内核。

从文义解释看，检察意见比检察建议具有更强的约束力。根据《现代汉语词典》的解释，意见是对事情的一定的看法和想法，并且应当提出见解和处理办法，有一定的强制力；建议则是提出自己的主张，被建议对象可以采纳也可以不采纳，不具有强制力。当前，虽然再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议被冠以“检察建议”的名称，但从职能定位、制发要求和办理程序上看，均体现了对被建议单位的强制力和约束力，更符合“检察意见”的词义。如2001年2月最高检下发的《关于刑事抗诉工作的若干意见》中规定“人民法院审判活动违反法定诉讼程序，但是未达到严重程度，不足以影响公正裁判，……必要时可以以检察建议书等形式，要求人民法院纠正审判活动中的违法情形……”。如果仅从建议的角度来理解把握刑事再审检察建议，检察机关要求法院纠正违法则无法成立。

从历史发展看，检察建议长期在社会治理领域发挥作用。1991年3月，最高检下发《关于贯彻落实中共中央、国务院及全国人大常委会〈关于加强社会治安综合治理的决定〉的通知》，要求充分发挥检察建议作用，扩大办案的社会效果。随后在1992年、1999年、2000年，最高检就职务犯罪预防工作先后下发文件，要求提出有针对性的检察建议，帮助发案单位总结经验教训、弥补漏洞。长期以来，检察建议的功能都集中在预防犯罪、参与社会治理，在诉讼以外的领域发挥特有的积极作用。直至2001年、2002年最高检下发的《关于刑事抗诉工作的若干意见》《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定了再审检察建议后，检察建议的功能逐渐拓展至诉讼监督。不可否认的是，对诉讼和行政执法活动进行监督的检察建议在纠正违法违规行为方面发挥了重要作用，但检察建议的功能定位与案件监督的职责任务不相适应的问题一定程度存在。

从办案实践看，检察意见更符合法律监督的刚性需求。一是开展民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作，需要具有一定强制力的监督意见。对于民事检察部门、行政检察部门和公益诉讼检察部门而言，再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议是履行法律监督职责最主要的方式，也是最常见的办案手段。检察机关开展监督工作，要敢于监督、善于监督。基于民事检察、行政检察、公益诉讼检察等各项业务发出的检察建议，本质上属于具有一定强制力的监督意见，应具有要求相关单位启动相关程序进行审查的强制性效力，从而发挥有效的监督作用。因此，将对诉讼和行政执法活动进行监督的检察建议调整为“检察意见”，有利于保证法律文书与监督目标的一致性，也有助于被监督对象更好理解和更加重视检察机关提出的意见，避免选择性办理、随意性办理等问题。二是保持纠正刑事诉讼活动违法监督手段刚性的统一。根据规定，对于刑事诉讼活动中发现的个案违法问题，检察机关通过通知书、意见书等方式监督纠正；对于发现的普遍性违法问题，则采用纠正违法检察建议的方式监督纠正。从问题性质看，类案违法严重于个案违法，却采用约束力最弱、缺乏刚性保障的检察建议进行监督，诉讼监督结构并不合理。三是与其他单位建议书的功能定位保持统一。监察机关有监察建议书，法院有司法建议书，公安机关有提示（建议）函，均是将建议书作为“抓前端、治未病”的重要抓手，向有关主管机关或者其他有关单位提出改进工作、完善治理的建议，也符合社会公众的一般理解。而相较于其他单位，检察建议书既是参与社会治理的主要方式，也是具体办理案件的重要手段，适用范围的广泛性一定程度超出了公众的认知，也容易让被建议单位和相关单位产生混淆，难以准确区分各类检察建议，影响检察建议的严肃性和规范性。

综上，从检察建议的发展历史和现实形势看，参与社会治理更符合检察建议制度的设计本意，将检察建议与检察意见进行区分，适当扩大检察意见适用范围，将再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议调整为“检察意见”，让检察建议回归参与社会治理内核，有助于构建更加科学合理的法律监督体系。

（作者为江苏省仪征市人民检察院党组书记、检察长）