关于依职权启动监督程序案件类型的规定

《人民检察院民事诉讼监督规则》第三十七条   检察院在履行职责中发现民事案件有下列情形之一的，应当依职权启动监督程序：

（一）损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为的；

（三）当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的；

（四）人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形的；

（五）依照有关规定需要检察院跟进监督的；

（六）具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。

检察院对民事案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。

条文主旨：

本条是关于依职权启动监督程序案件类型的规定。

条文释义：

关于检察机关依职权启动监督程序的案件范围，原规则制定中考虑人民检察院系国家专门法律监督机关，担负保障国家法律统一正确实施的职责，因此，对于存在当事人之间恶意串通损害国家或者社会公共利益，或者审判、执行人员存在贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为以及需要跟进监督情形的案件，检察机关应当主动进行监督。原规则据此对人民检察院依职权启动监督程序的案件类型通过类型列举的方式予以明确，即只有损害国家利益或者社会公共利益，审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为以及依照有关规定需要人民检察院跟进监督的三类案件。

经过多年实践，发现原规则对依职权启动监督程序案件范围规定范围过窄，与民事诉讼法第208条规定的“人民检察院发现”表述所体现的立法精神不相符，从立法技术上看也不周延。因为对民事诉讼实行法律监督是检察机关的法定职责，检察机关既不能越权监督，但也不能放弃或者怠于行使法律监督权。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，强化检察机关诉讼监督。2020年中央政法工作会议提出了有关强化检察机关法律监督职能和拓展监督广度、深度的要求。另外，实践中原规则规定的依职权启动监督程序案件范围过窄导致实践中出现了检察机关应主动进行监督却缺乏监督依据的问题。本次修订借鉴《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第9条规定，并结合民事检察工作实际，适度扩大了依职权启动监督程序案件范围。

1．损害国家利益或者社会公共利益的。关于国家利益的具体概念、外延和构成，中外不同派系的学者有不同的认识和理解。但综观各种对国家利益的解释，都是针对国家的生存、发展和强大而阐述的，因此，国家利益是一切满足或能够满足国家生存发展且对国家具有好处的利益，是一种复杂的集合体，从不同分类上讲，包括政治、经济、文化、军事、安全等利益，也包括物质利益和精神利益、实物利益和过程利益、现实利益和潜在利益、当前利益和长远利益等。对国家利益不能随意扩大解释，更不能随意确认。国家利益是一个利益的整体集合，是任何一名公民作为国家平等一员在概率上能够平等分享的公共利益，具有根本性和宏观性，不同于国家内部以公民个体为主体的个体利益，也不同于由国家内部各群体为主体的群体利益，甚至不同于以全体公民为主体的整体利益。在实践中，是否损害国家利益要严格掌握，如在办案过程中要注意区分国家利益与国有企业利益。国有企业是国家政府投资或参与控制的企业，具有一定的行政性及实现国家调节经济目标的公益性，国有企业利益和国家利益有着相当复杂的关系。在市场经济中，国有企业是市场活动的参与者，其公益性目标在市场经济条件下也是通过参与市场交易实现的，因此也和其他市场主体一样，必须按照民商事法律、法规进行民商事活动。因此不能把国有企业利益简单等同于国家利益，要根据案件具体分析该利益对国家制度、体制以及国家生存发展的利益的影响，判断其是否属于国家利益的范畴。

社会公共利益，是指全体公民或区域性的大多数公民所能享受及所应遵守的公共秩序和公共道德，这些利益是社会上大多数成员的利益，而不是哪一个单位、部门或者集团的利益，更不是个人利益。所谓公共秩序，是指社会存在和发展所必需的一般秩序，主要包括政治秩序、经济秩序、生活秩序等，而损害这些秩序的行为本应当在法律中予以规定，但由于法律不能对所有违反公共秩序的行为予以一一列举，才以违反社会公共秩序作为补充。所谓公共道德，是社会全体成员普遍认同和遵循的根本性道德准则。国家利益与社会公共利益有关联性但又不尽相同，国家利益虽然也会体现为全体公民共同享有的利益，但是国家利益是以国家为主体享有的权益；而社会公共利益主要是体现为社会成员所享有的利益。在实践中，判断是否侵害社会公共利益难有整齐划一的标准，要结合案件情况以及政治、社会、道德等因素综合判断。经研究认为，检察机关在判断时一般应当遵循以下原则：首先，侵害不特定多数人的利益，既可以是实际利益，也可以是潜在利益。如果仅仅是涉及具体当事人的利益，一般不能认为是侵害社会公共利益。其次，在具体法律中未规定该违法行为。如果具体法律中已经对该行为有所规定，应当援引具体的法律规定予以救济。最后，不符合社会多数人的利益需求或道德标准。

2．审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为的。审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为，是对国家司法制度和基本社会道德的侵害，因此该类案件当然应当监督。但是在实践中，如何对该类案件进行监督需要考量，以在公权力监督和私权保护上取得平衡。经研究认为，应当对以下情况予以注意：首先，审判、执行人员有贪污受贿等违法行为，但是经审查认为生效裁判、调解书和执行活动并无不当的，检察机关不应采取启动再审程序的监督方式，包括抗诉和再审检察建议的方式予以监督，但可以通过检察建议的方式对审判、执行人员的违法行为进行监督。这是由检察机关公权力监督属性和监督对象决定的。其次，审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为，但是当事人明确表示服从判决，不愿启动再审程序，而该生效裁判、调解书或执行活动又不侵害国家利益和社会公共利益的，应当尊重当事人对自己利益的处分。但是可以通过检察建议的方式对审判、执行人员的违法行为进行监督。最后，审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，不必须以最终党政务等处理结果为条件，只需要有证据证明审判、执行人员存在该类行为即可。

3．当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的。虚假诉讼行为妨害司法秩序，浪费司法资源，损害司法权威和司法公信力，此种情形具有监督的当然性，检察机关对此应当主动履行监督职责，监督人民法院撤销因虚假诉讼产生的法律文书并依法制裁虚假诉讼行为人，维护司法公正和司法权威。本规则明确将“当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序的”作为人民检察院依职权启动监督程序的情形之一，有利于充分发挥检察职能作用，加大对虚假诉讼行为的惩治力度。

4．人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形的。民事公益诉讼案件必然涉及国家利益或者社会公共利益，不论民事公益诉讼案件被告一方是否申请监督，检察机关对人民法院在民事公益诉讼案件中的不当行使审判权和执行权行为都应当依职权启动监督程序并依法进行监督。根据民事诉讼法第14条、第208条、第235条等规定，检察机关有权对民事公益诉讼案件依职权进行监督。因此，本条第1款第4项规定，检察机关发现民事公益诉讼案件确有错误的，应当依职权启动监督程序。

5．依照有关规定需要人民检察院跟进监督的。本规则规定了在三种情形下可以跟进监督，即人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书存在明显错误的；人民法院对检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；人民法院对检察建议的处理结果错误的。民事检察监督的本质属性是对公权力的监督，根本任务是保障民事法律统一正确实施。检察机关监督的实质是通过恰当的法律程序促使人民法院纠正不正当行使审判权和执行权的行为，如果人民法院的错误未能得到纠正，检察机关的监督任务并未完成，因此，检察机关应当认真履行法律监督职责，依法再次监督或提请上级人民检察院监督。

6．具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。在坚持原规则规定的基础上，本次修订适度扩大检察机关依职权启动监督程序的范围，能够更加有效地发挥检察监督职能作用，纠正人民法院不当行使审判权和执行权的行为，维护司法公正和司法权威。考虑到对特定案件进行检察监督的现实必要，结合2011年最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第7条规定的“造成重大社会影响”情形，本条设置了“具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形”这一兜底条款。

本条第2款同时规定，人民检察院对民事案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。最高人民检察院发布的第十五批指导性案例的“某实业公司诉某市住房和城乡建设局征收补偿认定纠纷抗诉案”中明确指出，人民检察院依职权对裁判结果进行监督，不以当事人申请法院再审为前提。本次修订参考上述指导性案例，规定人民检察院对民事案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。

司法适用：

1．很多侵害社会公共利益的生效裁判和调解书，虽然在表面上体现为具体当事人的利益，但侵害该具体当事人的利益的行为被确认合法，就会侵害到社会大多数人的利益，那么该具体当事人的利益应当属于社会公共利益的具体化，可以视为侵害社会公共利益。

2．除当事人申请监督外，本规则明确民事诉讼监督案件来源还包括当事人以外的自然人、法人和非法人组织控告，人民检察院在履行职责中发现的案件线索。但案外人控告和检察机关在履职中发现的案件线索，不能直接转化为民事诉讼监督案件，应当经过审查，认为符合检察机关依职权启动监督程序案件法定条件的，才能转化为民事诉讼监督案件并做进一步审查。

3．本规则适度拓宽了检察机关依职权启动监督程序案件的范围，但并不是完全放开，更不应不加限制。既要设置严格的审批程序，审慎地使用“依职权”；也要严格把握“确有必要”这一兜底条款适用标准，确保公权力介入私权之争的正当性与合理性。

关联规范：

1．刑法第307条之一

2．民事诉讼法第14条、第208条、第235条

3．最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第7条

4．最高人民法院、最高人民检察院《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条、第2条、第3条

5．最高人民法院《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》第1条、第2条、第4条、第7条、第11条、第12条