完善民事执行检察监督工作研究

作者王东旭：重庆市巴南区人民检察院

摘 要：现行民事诉讼法规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，但在目前民事执行检察监督工作开展过程中还存在不少现实问题，本文在总结分析现行民事执行检察实践困境的基础上，结合民行检察工作实际，从司法实践层面探究完善民事执行检察监督工作的路径，以期改善民事执行检察监督工作环境，促进司法公正。

关键词：民事执行；检察监督；司法实践；完善工作

一、民事执行检察监督基本情况

执行是审判活动的落脚点，民事执行检察监督作为检察机关履行法律监督职责的重要组成部分，有利于推动人民法院民事执行工作更加规范、透明，为和谐稳定的发展环境提供更加有力的司法保障。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，该条文规定了检察院对法院民事执行活动的法律监督。根据上述规定，当事人、利害关系人、案外人在已向法院提出执行异议或申请复议等救济途径的情形下，法院裁定不予受理或受损权益仍未得到救济时，可向人民检察院申请监督。关于民事执行检察监督程序的相关问题，最高法、最高检于2016年11月2日联合作出《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》以及2021年6月26日《人民检察院民事诉讼监督规则》对民事执行检察监督案件的受理、审查等相关问题作出了相对具体且具有一定操作性的规定。民事执行检察监督的法制保障逐步健全，但在具体实施民事执行检察监督过程中还存在一些现实问题。

二、民事执行检察监督存在的主要问题

（一）案件来源不足

《人民检察院民事诉讼监督规则》第十八条规定民事诉讼监督案件的来源包括：当事人向人民检察院申请监督；当事人以外的自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告；人民检察院在履行职责中发现。从立法目的上看，当事人向检察机关申请监督应当是检察机关发现案件的最主要来源，但在民事执行检察监督实务中，当事人向检察机关申请监督的案件数量较少，大多依靠检察机关依职权主动发现。其原因如下：一是民事检察职能宣传不够，社会认知度较低，当事人申请检察机关监督的民事执行案件数量总体较少，民事检察职能发挥不充分。民事检察自身的特点，决定了它与人民群众的联系不够紧密，接触的群众太少，人民群众对检察机关职能的印象大多停留在传统的批准逮捕、追诉犯罪等，对于民事检察知之甚少，致使民事执行检察监督缺乏广泛的群众基础，当事人对于人民法院民事执行裁定或执行行为不服，不知道可以到检察院申诉，更习惯于诉诸信访渠道。二是随着司法改革的不断深入，人民法院不断创新工作方法，强化队伍建设，提升了执行信息化应用水平，执行工作的规范化、现代化建设明显提高，法院执行人员的门槛也不断提高，执行质量得到提升，当事人对人民法院的执行行为认可度提高，申请民事执行监督案件数量变少。三是检察机关之间的沟通联系不够，对于民事执行检察依职权监督的重点、亮点监督经验缺乏交流学习，导致辖区之间民事执行检察监督点无法拓展。主要体现在上级检察机关对辖区基层院缺少指导，民事执行检察监督工作难以统筹推进，停留在“游击战”阶段；同级基层检察院之间由于存在年度业务考核的竞争关系，对本院依职权开展的民事执行检察监督优秀经验不便全盘托出，难以实现监督效果最大化。

（二）监督环境不佳

一方面检察机关调查核实缺乏相应保障措施，不配合甚至阻碍、妨碍检察机关调查取证行为时有发生。民事执行检察监督，特别是检察机关依职权受理的民事执行监督案件大多属于事后监督，了解执行情况的主要来源为人民法院的执行案卷，在对执行案卷不能反映的执行情况进行调查时，可能会遇到不配合的单位或个人，由于民事检察部门缺乏强硬手段保障，在调查核实受阻时几乎没有救济途径，不利于民事执行检察监督工作的开展。另一方面检察建议监督刚性不足，人民法院存在被动应对甚至抵触的情况，对检察建议采取消极敷衍、避重就轻的态度，导致问题未能真正整改，建议内容未能落到实处，监督权威和效果受影响。一是检察机关与法院在民事执行检察监督存在认识分歧，部分法院和执行人员出于多方面考虑，不能正确看待检察监督，从思想上对执行监督有抵触情绪，认为检察监督实在帮倒忙、实在妨碍执行，进而设置种种困难排斥、妨碍民事执行检察监督工作，如检察机关因办案需要调取法院执行卷宗时，执行法官不予配合，影响了民事执行检察监督工作的正常开展。二是检察人员和执行人员在法律理解和适用上存在分歧。在司法实务中部分法院执行人员由于人均受案量大，办案强度高，出于加快办案节奏的原因对一些法律明确规定的执行步骤予以简化或跳过，检察机关据此发出检察建议是，执行人员以程序性省略未损害当事人合法权益为由解释，难以达成一致。另外，部分执行人员依据法发文件等法院内部出台的规定开展执行活动，检察机关并不知情，在对涉及事项进行监督时存在内部规定是否具有司法解释效力以及检察机关是否参照认同的问题。三是由于目标考核等因素影响，部分法院系统设置的考核指标对执行人员承办案件的规范化程度有要求，在人民检察院办理的民事执行检察监督案件中，就承办法官办理的问题执行案件发出检察建议后，该名法官在年度考核时会被相应扣分，导致人民法院的执行法官加重了对检察建议的抵触心态。

（三）监督力量薄弱

民事执行检察工作面临新格局、新要求、新形势，民事检察队伍专业化水平与新时代民事执行检察监督工作要求存在不少差距，把握法律政策、办理新类型执行案件、释法说理、群众工作等能力尚不能完全适应工作需要。一是受历史、社会等因素影响，“重刑轻民”思想仍然存在，检察机关在内部人员配置上向刑检部门倾斜，民事检察队伍在人数、学历等方面配置不合理，有些地区民行部门甚至被定位为“养老部门”。二是民事检察的性质决定了民事执行检察监督的办案量与人民法院执行程序的办案量存在较大差距。民事执行检察监督的案件来源主要为当事人向检察机关申请监督和依职权发现两部分，从根本上来说民事执行检察监督是一种纠错性质，相当于二次审查。因此从办案入口上决定了民事执行检察监督案件量较少，一定程度上限制了民事检察部门检察人员经验的积累。三是民事执行检察监督工作专业性很强，相关法律法规修改多，变化大，部分检察人员缺乏系统培训，对相关执行法律法规及司法解释的掌握不够熟练精通，往往按部就班，就案办案，甚至可能存在对执行案件监督点把握不准，检察建议内容空泛、缺少针对性等问题，业务素质不能适应民事执行检察监督工作多元化的要求。监督能力的不足直接体现在对民事执行的深层次监督不够，民事执行检察监督还停留在表面阶段，如怠于执行、超期执行等程序性瑕疵，对于错误分配财产、错误变更或者追加执行当事人、变相变更裁判结果等深层次的违法行为监督涉及较少。对民事执行过程中存在的问题分析研判不足，有影响的典型案件少，类案检察建议的运用少，监督的法律效果和社会效果不突出。

三、完善民事执行检察监督的对策

（一）多措并举，扩大案件来源

一直以来，案源问题都是困扰民事执行检察监督的难点问题，如何拓展案源，加大当事人向检察机关申请监督的比重，决定着民事执行检察监督的入口问题。一是扩大宣传，提高社会知晓度。全方位开展民事检察宣传活动，在办好民事执行监督案件的基础上，充分发挥案例在释法说理，宣传教育等方面的作用，对办案效果突出的案件，及时撰写典型案例，用案例释法普法，努力让人民群众知晓检察机关的民事检察职能，了解民事检察工作的性质、任务和工作程序，增强广大人民群众运用法律武器维护自身合法权益的意识和能力，从而不断拓展民事执行检察监督案源，进一步发挥监督作用。二是强化检察机关内部协作力度，互通信息，努力形成检察监督合力：上级院加强对下指导，重点开展民事执行检察监督要点研究，及时总结辖区院优秀经验和不足，引导下级院提高民事执行检察监督质量；基层院之间加强民事执行检察监督经验交流学习，深入探讨核心业务工作，达到共同提升检察工作水平的目的；本院在控申接待当事人申诉过程中发现的利害关系人众多的执行系列案件线索，及时移送民事检察部门调查核实，增加案件线索来源。三是与法律援助中心、律师事务所、各乡镇法律服务所加强交流与联系，律师和法律工作者是专门为社会提供法律服务的工作人员，他们具有较高的法律素养且能够解除最大范围的当事人，检察机关通过主动与他们联系，可以掌握部分民事执行案件的执行情况，发现监督线索后依职权开展监督。四是举一反三，延伸监督触手。在办理民事生效裁判结果监督案件、民事审判程序违法行为监督案件以及支持起诉等民事检察案件时，注重一案多查，跟踪问效，挖掘民事执行检察监督案件线索。如办理的抗诉案件或再审检察建议案件，法院再审改判后，对涉及原生效判决执行内容的执行回转程序开展跟进监督，发现案件线索；对办理的支持起诉案件，开展回头看，对法院判决生效后的执行情况向当事人进行核实，扩大民事执行检察监督案源。

（二）加强对话，保障监督实效

人民检察院是国家的法律监督机关，人民法院是国家的审判机关，虽然检、法两家行使的职权不一样，但都是国家的司法机关，其在本质上是相同的，对法院执行活动的监督是为了提高执行程序的规范化程度，促进司法公正。

1.树立“双赢”“共赢”“多赢”理念，通过信息协调沟通反馈、定期座谈、交流通报等形式，定期与法院沟通协调，争取法院对民事执行检察监督工作的支持，就开展民事执行检察监督工作中的具体问题，加强与法院相关庭室交换意见、形成共识，促进执行监督工作平稳、健康发展。建立检、法两院网络数据对接和执行信息共享平台机制，确保检察机关对法院执行活动的跟进和监督。对民事执行监督中的重大问题，检、法两家共同分析研讨，协作破解执行难、执行乱问题，形成良性互动，明确对检察建议的接收、回复、采纳程序，确保监督效果。

2.探索提升民事执行检察建议的刚性：一是检察建议的质量是检察建议刚性的前提，从立法目的上看，人民法院对检察建议的回复实质上是对检察建议内容的反馈，这就要求检察机关发出的检察建议需要高质量，因此，上级检察机关可以依托基层检察建议向上级院双备案的机制，加强对辖区检察建议的梳理分析，及时指导并纠正检察建议中存在的问题，提升检察建议的质量。二是将跟进监督落到实处：一方面法律规定对于检察机关发出的检察建议，人民法院无正当理由既不提出异议又超回复期不予回复，可以提请上级检察机关跟进监督，但由于提请上级检察机关监督的方式仍然为检察建议，实质差异不大，实践中很少有检察机关运用跟进监督这一途径，导致检察建议未能落到实处；另一方面加强对检察建议建议事项的“回头看”，对人民法院“书面回复”但未予纠正的执行行为，检察机关要进一步督促落实，切实保证检察建议的监督实效。

3.根据不同情形选择有效的监督方式，各种监督方式或单一运用或互相结合，促进执行监督工作不断深入并取得实效：一是对执行过程中的一般性违法以及需要改进的问题，以检察建议的方式建议法院纠正；检察建议具有监督灵活，节约司法资源，提高监督效率的优势。二是对执行中的严重违法行为，提出书面纠正意见，通知法院纠正；司法实践中，纠正违法通知书相对于检察建议而言，其具有一定的刚性和效力；三是对当事人自愿和解或者经检察机关主持双方当事人达成和解协议的，将和解协议送交原审法院。这样既可以减少当事人的诉累，将纠纷解决在基层，又对法院存在的执行行为起到监督作用；四是对办理执行监督案件中发现的执行人员挪用、侵占执行款物、贪污受贿、滥用职权等可能构成犯罪的线索，及时将相关线索及材料移送有管辖权的机关或者部门；民事执行部门具体负责民事执行监督工作，具有发现执行人员违法犯罪的有利条件。

（三）转变观念，加强队伍建设

一是改变“重刑轻民”思想，加强民事检察队伍力量，严格按照司法体制改革精神，保障民事检察检察官、检察官助理、书记员的配置，为开展民事执行检察监督提供人才支撑。二是加强学习培训，提高专业能力，持续开展岗位练兵和业务竞赛活动，加大业务培训和人才培养力度。立足长远培养民事执行检察监督专门人才，一方面借助同级检察院之间交流相互学习、到上级院调训、参加培训以及“走出去”到高校进行理论进修等方式，全方位提高民事检察人员的证据审查、法律适用、文书说理、做群众工作化解信访矛盾等能力；另一方面加强与人民法院互派人员挂职锻炼、交流学习，指派民事执行检察监督的检察人员到法院执行局跟班学习，参与执行，以适应新问题和满足社会对民事执行检察监督的多元化期待。三是树立办精品案件意识，充分发挥类案检察建议的“办理一件，监督一片”作用，提升监督层次，推动执行监督由目前的怠于执行、超期执行向违法拍卖、超标的查封、错误分配财产等方面扩展，特别是向公证、仲裁等民事非诉执行领域扩展。