最高法、最高检民事再审检察建议案件若干问题意见的解读

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人民检察院是国家的司法机关，也是国家的法律监督机关，依法行使对民事审判活动的监督权，有利于保障和促进公正司法，维护社会正义。

2023年11月24日，最高人民法院、最高人民检察院印发《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（以下简称意见），共十四条，自此开始，作为检察机关对同级审判机关生效民事裁判进行监督形式之一的检察建议，不仅做到了有法可依，也做到了有章可循，紧密结合民诉法、民诉法解，使得司法实践中更容易操作、把握，这是全国法检机关在大量办理检察建议监督民事案件的广泛实践基础上的经验总结。

2012年之前的民诉法关于检察机关对民事审判的监督，除抗诉以外，并不存在其他的监督形式，甚至最初于1982年颁布的民诉法（试行）连最基本的抗诉监督也不存在，作为抗诉监督补充形式的检察建议发端于2012年修正且于2013年生效的民诉法。

2007民诉法关于检察机关对民事审判活动的法律监督，仅有简短的五条规定，且监督方式仅限于抗诉，而抗诉的基本规则是“上抗下”，检察机关对同级审判机关的生效民事裁判则不能提出抗诉，且法条规定很原则，司法实践中并不容易操作。

2012民诉法大修，为更好地“提升法律监督质效和司法公信力，促进司法公正”，检察建议正式以创新的法律监督形式入法，对原民诉法第一百八十七条进行修改，将该条第二款“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”修改为：

“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”

修改除新增检察建议监督外，将损害国家、社会公共利益的生效调解书纳入监督范围，现行2022版民诉法延续了这样的规定。

显然检察建议成为抗诉监督生效民事裁判的一个重要补充，但长期以来两高并没有出台具体的指导意见，故司法实践中存在一些认识和具体把握上的混乱，比如：

有人认为：公权力不应当过分干预私权利，作为平等诉讼主体的任何一方，如果任何一方当中加入一个公权力砝码（检察机关），正义的天平会不会发生倾斜？就像两个人在打架，突然其中的一方叫来一个“帮手”。

人民检察院向同级审判机关提出检察建议后，人民法院的审查程序怎样进行？因此进入再审程序的，检察人员如何参与庭审活动等等。

新出台的《意见》虽然仅有十四条，却较好地解决了实践中的系列问题，总结为以下四个方面：

一、检察建议适用的民事生效裁判的范围

1.《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条规定情形之一的；

2.民事调解书有损害国家利益、社会公共利益情形的；

3.生效民事判决、裁定、调解书系民事诉讼当事人通过虚假诉讼获得的。

第1和第2种情形是民诉法原本包含的内容，第二百零七条通常归结为四个再审理由：事实和证据问题、法律适用问题、严重程序问题和司法品行问题，增加规定的第3项情形，作者并不认为是新的内容，其与第1项明显具有包含和被包含关系，从两高两部关于办理虚假诉讼刑事案件指导意见完全可以看出这一点。该指导意见第十八条规定：“人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定、调解书系民事诉讼当事人通过虚假诉讼获得的，应当依照民事诉讼法第二百零八条第一款、第二款等法律和相关司法解释的规定，向人民法院提出再审检察建议或者抗诉”，因此突出虚假诉讼获得民事裁判的监督并不是什么新的问题，而是着重强调了司法机关对这类案件的重要态度。

将对生效民事调解书的检察建议限定在损害国家利益和社会公众利益的范围以内，有效避免国家公权力对私权、公民自由的过度干预，这种做法符合法的基本原理。

二、检察建议适用排除

《意见》既规定了可以提出检察建议的情形，也规定了排除检察建议适用的情形：

1.对同级人民法院再审或者审判委员会讨论后作出的生效民事判决、裁定、调解书，一般不适用提出再审检察建议的方式进行监督；

2.人民法院生效民事判决、裁定、调解书存在的笔误或者表述瑕疵不属于提出再审检察建议的情形。

所有司法机关都应当站在维护国家法治统一和稳定的高度贯彻和执行法律，既保障司法既判力，又坚持有错必纠，保持二者的有机统一，防止“翻烧饼”，防止终审不终。这样规定很有必要。

三、检察机关介入庭审的范围

审判机关采纳检察建议进入再审程序的民事案件，检察机关派员出庭问题意见有了明确规定，彻底解决了哪些案件应当出庭、哪些不出庭而法检常常纠缠不清的问题，将检察机关介入庭审的程度也作了压缩性的限定，第十条规定：

“（一）人民检察院认为原案的处理损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）人民检察院认为原案存在虚假诉讼的；

（三）人民检察院调查核实的证据需要向法庭出示的；

（四）具有重大社会影响等其他确有出庭必要的。”

四、程序性规定亮点纷呈

1.向人民法院提出检察建议的案件，一般应当由人民检察院检委会讨论通过；

2.检察建议的提交和审查程序。

根据《意见》和民诉法解释，检察机关提出检察建议，应当移送检察建议书、检察案件材料，人民法院对检察建议审查时，应当依照民诉法解释第四百一十二条规定办理，符合规定的“自收到符合条件的再审检察建议书和相关检察案件材料之日起七日内编立案号，纳入案件流程管理，依法进行审查”，不符合规定的，依照民诉法解释第四百一十四条规定办理，即“人民法院可以建议人民检察院予以补正或者撤回；不予补正或者撤回的，应当函告人民检察院不予受理”。

3.突出民事再审案件调解，明确要求检察机关与审判机关合力化解矛盾，努力维护社会稳定。

检察机关提出检察建议的民事再审案件，大多疑难、复杂，或影响重大，以往的调解工作全由人民法院承担，检察机关一建议了之、高高挂起。现在不同了，检察机关应当主动担当作为，与审判机关形成强大合力，于再审审查及后续的审理过程中，认真做好当事人思想工作，积极化解矛盾，努力维护社会稳定。

总而言之，《意见》是司法实践的经验总结和重要成果，对人民检察院依法实施法律监督和人民法院依法纠正错误的生效裁判具有里程碑意义，期待于今后的司法实践中开花结果，真正地实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的法治理念，真正地让人民群众沐浴法治的光辉。