浅谈两法修改对控申工作带来的新挑战

声明丨本站部分内容系转载，如您知悉或认为本站刊载的内容存在任何版权问题，敬请告知处理。

摘要:刑事诉讼法、民事诉讼法(简称“两法”)的修改实施,赋予检察机关控申部门新的工作职责,对受案范围、工作方式及要求做了重大调整。主要表现为:受案范围由封闭趋向开放,案件类型由单一趋向多元,工作职责由转送趋向办理,监督效力由柔性趋向刚性。面对控申检察工作迎来的新的任务和挑战,本文从两法修改对控申部门的影响、新要求、控申干警转变执法理念、调整工作思路、改进工作机制等方面加以论述,努力做好两法赋予控申部门的新职责。

关键词:两法修改 控申影响 应对措施

控告检察部门作为检察机关受理群众控告、举报、申诉、接受群众意见建议的职能部门,是重要的诉讼监督部门,是检察机关有效行使检察监督权的首要或必经环节,是人民群众主张主权利、进行控告或申诉、维护其合法权益的有效途径。两法的修改实施赋予控申部门新的工作职责,对受案范围、工作方式及要求做了重大调整。主要表现为:受案范围由封闭趋向开放,控申检察工作量增大;案件类型由单一趋向多元,涉检信访案件的息诉罢访难度加大;工作职责由转送趋向办理,控申检察工作要求更高;监督效力由柔性趋向刚性,控申检察工作的监督性加强。面对控申检察工作迎来的新的任务和挑战,这就要求控申干警转变执法理念、调整工作思路、改进工作机制 ,努力行使好两法赋予控申部门的新职责。

一、刑诉法修改对控申工作的新要求:

(一)首次明确规定了诉讼权利被侵害的救济渠道:

在刑事诉讼过程中,由于法律规定不够明确及司法机关执法理念的影响,经常会出现辩护人行使权利不畅的现象,权利被侵害的事件也时有发生。现行刑诉法47条首次从法律层面上明确规定了诉讼权利被侵害的救济渠道,保障辩护人尤其是律师在刑事诉讼中的执业权利,改善辩护律师的执业环境,是完善辩护制度、充分发挥律师作用的重要保证,也充分维护犯罪嫌疑人、被告人的辩护权,体现了新刑诉法保障人权的宗旨。对妨碍诉讼权利的监督。切实保障辩护人、诉讼代理人的控告申诉权,投诉主体辩护人、诉讼代理人。受理主体检察机关同级或上一级,事项妨碍诉讼的控告或申诉。监督对象是公检法及其工作人员妨碍诉讼权利的行为。

现行刑诉法47条还明确规定了人民检察院控告检察科作为申诉的受理部门。控申部门作为申诉的受理部门,要切实增强保障辩护人权利的意识,建立必要的工作机制,及时受理辩护人、诉讼代理人的申诉控告,维护辩护人的诉讼权利。控告检察部门对于受理的控告、申诉应当根据案件具体情况,及时移送侦查监督部门、公诉部门或者监所检察部门审查办理。检察监督权的强化为群众当事人等诉讼参与人主张和救济提供了法律依据。

(二)明确规定了整个诉讼过程中各种违法行为的投诉处理机制:

现行刑诉法第55条明确了对非法收集证据行为的监督。监督对象是侦查人员,赋予检察机关调查权、通知纠正权。人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的,应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的,应当提出纠正意见;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

现行刑诉法第115条是对侦查活动的监督。申请救济权利的主体是当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人,都有权到相关部门控告、申诉。控告申诉内容包括各项强制措施和强制性侦查措施(采取强制措施法定期限届满,不予以释放、解除或者变更的;应当退还取保候审保证金不退还的;对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的;应当解除查封、扣押、冻结不解除的;贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的)。该条适用于整个刑事诉讼程序。该条规定是检察机关对各类强制性侦查措施进行法律监督的明确规定和原则性规定。此前这类投诉多由公安机关和法院处理,在实际操作中由于缺乏外部的监督机构,投诉难、执行难的现象大量存在,这次修改将会有力地解决这一难题,充分保障司法公正和刑事诉讼参与人的合法权利。

二、民诉法修改对控申工作的新要求:

(一)明确规定了对民事申诉案件的审查受理:

现行民诉法第208条对审判监督做出了规定,第209条规定:有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。

《最高人民检察院关于贯彻执行中华人民共和国民事诉讼法若干问题的通知》中明确指出,当事人向人民检察院申请监督,由作出生效判决、裁定、调解书或者正在审理、执行案件的人民法院同级人民检察院控告检察部门受理。人民检察院受理监督申请时,应当要求当事人提交申请书、相关法律文书、身份证明和相关证据材料。人民检察院控告检察部门在接收材料后应进行审查,并作出是否受理的决定。符合受理条件的,控告检察部门应当在决定受理之日起三日内向申请人、被申请人送达《受理通知书》

修改后的民诉法为检察机关民事诉讼法律监督工作带来了重要机遇和严峻挑战。控申部门作为民事申诉案件的受理部门,应当明确受理条件,认真审查,切实保证受理质量。控申部门应当加快案件流转,提高工作效率,全面贯彻落实修改后的民诉法。

三、刑诉法修改对控申工作的影响:

(一)控申工作量将会急剧增加:

控申工作对外受理人民群众的控告、申诉、举报及赔偿请求;对内担负着分流和初查举报线索、复查和纠正案件,决定给予赔偿等制约监督职能。刑诉法修订后,新增的当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人的诉讼救济权利和渠道及检察监督权大部分将会通过控告检察部门以控告、举报、申诉或群众信访形式来表达,原属于公安机关、人民法院受理的控告、举报、申诉转由控申部门受理、决定。如当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人对公安、法院的强制措施、保证金的退还、涉财案件的搜查、查封、扣押、冻结决定、解除、处置,以及辩护人、诉讼代理人的辩护权、会见权、查阅案卷权等权利的救济,可以向检察机关申诉,由检察机关受理、处理和决定。这将会导致信访量大幅上升,对信访举报工作将会是一个巨大挑战。

(二)对证据的要求更加严格,办案风险加大,容易引起更多的涉检信访案件:

处理信访案件是控申部门一项重要工作,信访人法律意识淡薄是很多信访案件发生的重要原因。现行刑事诉讼法还赋予犯罪嫌疑人、被告人不得被迫自证其罪的权利,完善了逮捕条件和审查批准逮捕的程序,调整了监视居住在强制措施体系中的地位,建立了未成年人附条件不起诉制度等,这些立法都会增加不立案、不逮捕、不起诉的案件量,而这些案件很容易引发信访。

现行刑诉法强化了检察机关对侦查权、审判权以及执行权的监督、制约,对证据收集、强制措施、侦查活动、审判、执行等新增了许多检察监督的条款。如,对侦查机关非法收集证据进行调查;对在复核死刑案件过程中,最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见;对强制医疗机构的执行活动是否合法实行监督等,这些条款为当事人、辩护人、诉讼代理人到检察机关控告、申诉和举报提供了法律支撑;法律的明文规定以及存在的违法事实,就会诱发大量控告或申诉到检察机关表达,要求救济权利。

此外,现行刑事诉讼法还有很多其他关于证据制度、强制措施、执行的新规定,如果当事人不理解其中的立法精神和程序意义,这些进步的立法也都可能会成为信访的源头,所以修改刑事诉讼法对控申部门释法说理、息诉罢访的能力提出了更高要求。

(三)信访秩序受到冲击:

现行刑诉法坚持打击犯罪和保障人权并重的原则,加强了检察机关对诉讼过程中容易侵犯私权利的环节和关键点进行监督,以确保诉讼公正;加之新闻媒体对诉讼法修改中保障人权方面的宣传,人民群众的维权意识会进一步高涨,但是,根据以往实践,依法、依程序控告或申诉,服判止访的法律意识仍相对滞后。所以,无序信访将更加突出,相关业务部门的监督实效,直接影响控告检察部门处理控告、申诉难易程度,信访秩序受到冲击,这些对控申干警的工作能力提出了新要求。

(四)应对协调处置难度加大,化解息诉工作将会出现前所未有的困难:

刑诉法修订后,检察监督权得到进一步加强,当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人等通过到检察机关控告、申诉救济权利的渠道进一步明确,但是由于监督方式、监督手段的滞后,仍存在监督效力的问题。控告检察部门处在受理控告、举报、申诉的第一线,直接面对群众,控告申诉人把检察监督作为了主张权利、伸张正义的希望所在,甚至作为诉讼中的最后“救命稻草”,假如他们的合理诉求未得到满足,其误解和不理解将进一步加深,矛盾将会进一步向检察机关集中,控告检察部门应对和处置难度将进一步加大。通过检察机关维权的预期和努力希望变得渺茫后,维权空间被压缩,维权之路逐渐变窄,怨气逐渐加深,就有可能失去信心和耐心,矛盾进一步累积。一旦在检察机关得不到及时处理或处置不到位,就会使法律问题社会化、简单问题复杂化、个案问题群体化、诉讼程序信访化,并累积到控告检察部门。再加上控申工作目前还存在着对内监督制约机制的缺失和对外监督效力程度不同的问题,往往会出现应对难、处置难、反馈难、息诉难等不良后果。

(五)案件协调处理难度进一步加大:

根据《人民检察院信访工作规定》、人民检察院内部门口分工等规定,通过控告申诉或信访渠道反映的辖内案件,由检察机关控告检察部门受理,受理后再转相关职能部门具体办理,职能部门办结后反馈控告检察部门,由控告检察部门督办、催办,协调处理,统一答复信访人。

根据现行刑诉法,检察机关对以下几个方面的控告申诉应该直接受理:公安、法院阻碍辩护人、诉讼代理人依法履行职责的;公安机关非法收集证据的;采取强制措施法定期限届满,不依法予以释放、解除或者变更强制措施的;应当退还取保候审保证金不依法退还的;对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结的;应当解除查封、扣押、冻结未解除的;贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的等等。基于现行刑诉法的规定及检察机关内部职能分工,今后控告检察部门受理转办的信访案件,将面临对内、对外两个方面的督办协调,即对检察机关内部办理信访案件的协调,现行刑诉法规定的涉及公安、法院而明确由检察机关受理的信访案件的协调,而且对内、对外两个协调都将面临许多困难。

(六)对办案人员的工作水平和能力提出了更高的要求:

现行刑事诉讼法进一步加强了检察机关对侦查权、审判权和执行权的监督,尤其强调在强制措施、辩护制度、证据制度、侦查措施、执行程序等容易侵犯诉讼权利的关键点加强监督。这些事项对控申部门来说是新增的课题,此前很少接触,这就要求控申检察干警不仅要精通侦查监督、审判监督、执行监督等相关业务,还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。

重新审判条件的细化和抗诉权的转移要求控申部门干警具有公诉、出庭经验的办案人员,并且现行刑诉法赋予了控申部门可以在再审程序中对被告人采取强制措施的权利,这些都对控申检察干警的专业素质提出了更高的要求。

四、检察机关控申部门应对措施:

为适应新两法修改后给控申工作带来的新的任务和挑战,必须要从思想、认识、工作上做好充分准备。

(一)加强学习,提高应对能力:

认真学习现行刑诉法、民诉法和最高人民检察院出台的刑事诉讼规则,牢固掌握法律、法规修改、新增部分。不断学习和研究现行刑诉法中规定的新程序、新机制,准确把握立法精神和程序意义,要注意不断发现新问题,着重寻找解决问题之道,不断提高执法办案和释法说理能力,适应广大人民群众对于加强刑事法律监督的迫切需要。

两法修改后为控告申诉工作的开展提供了新的发展机遇,同时也带来了新的挑战,如刑诉讼法第47条、第115条规定的情形很多是原属于公安机关、人民法院自行处理的事项,现将由检察机关控申部门受理,不仅增加了控申部门的工作量,而且要求控申部门要高效及时处理,不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理。集中授课、岗位练兵等多种方式,加强对干警的培训,促使干警尽快熟悉掌握各项新增业务。

(二)加强宣传,规范执法:

控申部门要加强宣传,规范执法,努力使民众的法律意识与进步的立法同步。刑诉法和民诉法的修改有很多进步的地方,社会反响也很好,但是我国广大民众的法律意识普遍不高且参差不齐。要努力通过各种途径扩大法律宣传,提高公民的法律意识,特别是“程序意识”和“证据意识”。控申部门应该承担起相应的法律宣传责任,相信更好的法律宣传会减少更多的信访。此外,作为检察机关“窗口”的控申部门,应该树立“一次执法就是一次普法”的意识,在执法中普法,让规范的执法行为和成功的释法说理成为有效的普法途径。

(三)坚持与相关部门沟通协调:

现行民诉法对控申部门工作提出了新要求,控申部门应当加强与民行部门的沟通与协调,共同探讨。一是就现行民事申诉案件的受理规则的调整和变化,二是现行民诉法关于及时调整和改变现有民事申诉案件的受理条件,如何做好相应的普法宣传工作。及时解决实践中出现的问题,及时发现可能影响社会稳定、可能引发新矛盾的苗头,把不稳定因素消除在萌芽状态,确保现行民诉法的顺利实施。

现行刑诉法在实施中对控告、举报或申诉的办理要求更高。针对控申部门工作繁多,在举报初核案件时应当加强初核职能,加大与对反贪、反渎部门的办案联系,首办到底,负责到底。在今后的工作中要加强与公安机关、法院等机关的联系、沟通,化解矛盾、纠纷,维护群众合法的控告、申诉权利,这样更能在人民群众中树立威信,进一步树立检察机关良好的社会形象。

(四)坚持理论与实践结合,加大业务学习和岗位培训力度:

首先通过组织、参加各种业务培训、自我学习和教学学习相结合的方式,重点学习现行刑诉法、民诉法和国家赔偿法、《人民检察院刑事赔偿工作规定》。邀请一些资深业务专家和法学专家,对控申干警进行集中强化培训。其次大力开展多种形式的岗位练兵,通过疑难案件研讨、精品案件教学等形式,进一步提高控申干警的实践能力和理论水平。再次,加强对控申检察力量的配备和调整。从办案实际出发,结合控申工作的特点,在充分提高现有人员素质的基础上科学的配置办案人员,努力建设一支专业基础扎实、实践经验丰富、年龄结构合理、热爱控申检察工作的优秀队伍,以适应广大人民群众对于加强法律监督工作的迫切需要。

(五)加强控申检察工作的主动性:

把畏难思想视为机遇挑战,变被动为主动、变压力为动力,不断丰富自身业务知识、工作技巧,以充沛的精神状态应对控申工作的新挑战。努力做好控申接待工作,畅通信访渠道。遵循以人为本的理念,对于群众反映的问题,不管是否属于检察机关管辖,是否有道理,都有坚持有访必接,对能够立即解决的问题,及时答复;对一些解决不了,耐心向群众解释,取得理解和信任。始终坚持以人为本的工作理念,充分发挥信访通道的矛盾化解功能,让控申部门成为控告人或申诉人诉说冤屈的途径、场所和对象,成为控告人或申诉人释放怨气、表达诉愿、逐步化解矛盾的通道。要进一步改进工作作风,热情文明的接待群众,给上访群众依靠感和温馨感,成为他们的“贴心人”和“主心骨”,最大限度的运用“法”、“理”、“情”去教育、感化他们,最终促进矛盾纠纷的妥善解决,促进社会和谐健康良性的发展。

(作者系安徽省滁州市天长市检察院检察长)