《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》的理解与适用

 提要：最高人民法院印发了《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》（法发〔2019〕20号，以下简称《意见》），自2019年8月2日起实施。《意见》明确了审判委员会的组织构成和职能定位，详细规定了提交审判委员会讨论的程序、案件范围、议事程序、议事规则等运行机制及委员履职保障、责任承担等。为便于实践中准确理解和正确适用，现将《意见》的制定背景、过程及主要内容等予以说明。

目次

一、《意见》的制定背景和过程

二、审判委员会的人员组成和会议形式

三、审判委员会的职能定位

四、审判委员会讨论案件的范围

五、提交审判委员会讨论决定的程序

六、前置过滤及有效衔接机制

七、类案与关联案件检索机制

八、审判委员会的议事程序和议事规则

九、审判委员会的公开机制

十、履职保障及责任承担

《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》的理解与适用

[ 本文刊登于《人民司法》2020年第1期 ]文：钟宣 胡继先作者单位：最高人民法院

为贯彻落实中央关于深化司法体制综合配套改革的战略部署，积极推进审判委员会制度改革，全面落实司法责任制，最高人民法院印发了《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》（法发〔2019〕20号，以下简称《意见》），自2019年8月2日起实施。《意见》明确了审判委员会的组织构成和职能定位，详细规定了提交审判委员会讨论的程序、案件范围、议事程序、议事规则等运行机制及委员履职保障、责任承担等。为便于实践中准确理解和正确适用，现将《意见》的制定背景、过程及主要内容等说明如下。

一、《意见》的制定背景和过程

审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是本轮司法体制综合配套改革的重要内容。党的十八届三中全会明确提出，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。党的十九大提出“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。党的十九届四中全会进一步提出“深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。人民法院 “四五改革纲要”“五五改革纲要”对审判委员会制度改革的具体方向、目标任务等均作出较为具体的规定。2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过人民法院组织法（修订草案），从立法层面对审判委员会制度进行了具体规定，确认和巩固了审判委员会制度的改革经验。

为贯彻落实中央关于深化司法体制综合配套改革的重大战略部署及新修订的人民法院组织法，最高人民法院审判管理办公室在认真调研论证的基础上起草了《意见》稿，书面征求了全国人大常委会法工委、中央政法委、最高人民检察院， 以及全国各高院、改革试点法院和本院各单位的意见建议， 几经修改和完善后形成《意见》，进一步健全完善相关工作机制，充分发挥审判委员会的职能作用。在起草过程中，主要把握以下几点：一是坚定正确政治方向。坚持党对人民法院工作的绝对领导，实行民主集中制，坚持中国特色社会主义司法制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。二是遵循司法规律。认真贯彻落实中央关于深化司法体制改革的精神，优化审判委员会人员组成，科学定位审判委员会职能，健全审判委员会运行机制，理顺合议庭与审判委员会的关系，全面落实司法责任制。三是恪守司法公正。坚持以事实为根据、以法律为准绳，坚持程序公正和实体公正相统一，充分发挥审判委 员会职能作用，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。四是认真贯彻落实新修订的人民法院组织法。在起草过程中，及时关注人民法院组织法的修改，确保《意见》与最新修订的人民法院组织法的精神相一致，确保符合司法体制改革的整体方向。

二、审判委员会的人员组成和会议形式

实践中，各级人民法院审判委员会委员一般由院长、副院长、审判委员会专职委员、主要审判业务部门的庭长及综合审判业务部门的负责人担任，此种组织构成对于有效发挥法律专业素养较高的院、庭长对案件的审核把关，提升法院整体办案质量，解决裁判标准不统一问题发挥了重要作用。随着审判工作日益专业化、法官队伍素质普遍提升和司法体制改革的深入推进，此种组成模式行政化色彩较强、专业性不足的问题日益显现，亟需进一步改革和完善，以适应形势发展需要。为切实加强审判委员会的专业化建设，进一步提升议事质效，《意见》根据新修订的人民法院组织法，增加了审判委 员会组成人员的规定，明确将资深法官列为审判委员会组成人员，推动建立政治素质高、法学理论功底深厚、审判经验丰富、不担任领导职务的资深法官担任审判委员会委员的工作机制。

近年来，最高人民法院和部分高、中级人民法院在司法改革实践中探索设立了刑事审判、民事行政审判等专业委员会，专门就各审判领域的专业性问题进行研究讨论，充分发挥了审判委员会的专业把关作用，提升了审判委员会的工作质效。新修订的人民法院组织法充分肯定了人民法院的实践探索，首次以立法形式明确了审判委员会专业委员会会议的法律地位。《意见》严格贯彻落实人民法院组织法的规定，明确审判委员会专业委员会会议既不是介于审判委员会与合议庭之间的独立机构，也不是审判委员会下设的二级机构，而是审判委员会根据专业分工履行职责的一种会议形式或者工作方式。实践中，审判委员会全体会议与专业委员会会议既具有紧密联系又具有明显区别：全体会议与专业委员会会议组成人员均是审判委员会委员，后者包含于前者之中；两种会议均可以讨论决定提交审判委员会的案件或者事项，但任务分工和讨论范围应有所区别，具体情形可以由设立专业委员会会议的法院根据工作实际予以规定；两种会议讨论案件的决定，合议庭应当执行。

三、审判委员会的职能定位

审判委员会是各级人民法院的最高审判组织，长期以来在总结审判经验、促进司法公正、统一法律适用等方面发挥了十分重要的作用，但也有不少法院审判委员会讨论案件议题的比重过大，导致审判委员会总结审判经验的职能发挥不足。《意见》根据新修订的人民法院组织法的有关规定，认真贯彻落实司法改革精神，突出各级人民法院审判委员会总结审判工作经验的职能作用。各级人民法院尤其是中级以上人民法院应严格贯彻落实《意见》规定，将审判委员会的工作重心从个案决策向总结审判工作经验方面适当倾斜，统筹个别与一般的关系，探索总结审判工作经验的方式和机制，充分发挥审判委员会各项职能作用。

针对合议庭与审判委员会关系不清，审判委员会不仅讨论决定案件法律适用还讨论案件事实，影响司法责任制落实的问题，《意见》明确规定审判委员会讨论决定重大、疑难、 复杂案件的法律适用，在事实认定和法律适用上进一步厘清合议庭和审判委员会的关系，切实发挥审判委员会对重大、疑难、复杂案件的把关作用，具有很重要的意义。一般情况下， 案件事实问题与法律适用问题比较容易区分，审判委员会不应讨论案件事实问题，仅在合议庭认定事实的基础上讨论决定法律适用问题，但也有些案件的法律适用与事实问题相互交织，难以区分，也很难抽象出单纯的法律适用问题。在此情况下，审判委员会讨论案件时可能会涉及案件事实问题，但案件的事实认定仍然应由合议庭负责，审判委员会仅决定案件的法律适用。

《意见》还规定了审判委员会讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审及其他有关审判工作的重大问题等职能。审判委员会作为人民法院的最高审判组织，既有解决重大疑难复杂案件的个案裁判功能，又有讨论决定其他有关审判工作的重大问题等宏观指导职能。审判委员会对审判工作的宏观指导兼具司法权和行政权的双重性质，不同于纯粹意义上的裁判，其主要功能不在于解决个案纠纷，而是通过个案的讨论和决定审判工作中的重大问题，指导审判实践，以达到统一法律适用、统一裁判标准的目的。制 定规范性文件、研究讨论典型案例、分析研判审判工作运行态势、实施审判管理、监督指导审判工作等，均为审判委员会的宏观指导职能。此项职能是否充分、全面履行，关系人民法院整体审判工作的运行及审判质量的提升。

四、审判委员会讨论案件的范围

2018年召开的全面深化司法体制改革推进会及全国法院审判执行工作会明确提出：“坚持有序放权与有效监督相统一，加快构建新型审判监督机制，切实发挥审判委员会对重大敏感和疑难复杂案件的把关作用，确保法律统一正确实施。” 根据新修订的人民法院组织法和“人民法院第五个五年改革纲要”，《意见》明确了“应当提交”和“可以提交”审判委员会讨论决定的案件范围。

按照中央司法体制改革精神，《意见》将涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件和重大、疑难、复杂案件纳入应当提交审判委员会讨论决定的范围。根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律及司法解释规定，《意见》将院长发现本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书等确有错误需要再审的案件，同级人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的刑事案件，高级人民法院、中级人民法院拟判处死刑的案件纳入应当提交审判委员会讨论决定的范围；其中，高级人民法院、中级人民法院拟判处死刑的案件，既包括拟判处死刑立即执行的案件，也包括拟判处死刑缓期2年执行的案件， 这与最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第178条第2款的规定是一致的。同时，根据司法实践需要，《意见》将法律适用规则不明的新类型案件、拟宣告被告人无罪的案件、拟在法定刑以下判处刑罚或者免予刑事处罚的案件也纳入应当提交审判委员会讨论决定的范围；其中，拟在法定刑以下判处刑罚主要指犯罪分子虽然不具有刑法规定的减轻处罚情节，但是根据案件的特殊情况，经最高人民法院核准，也可以在法定刑以下判处刑罚的情况。《意见》对 “可以提交”审判委员会讨论决定的案件范围也进行了限定和规范，规定合议庭对法律适用问题意见分歧较大，经专业 （主审）法官会议讨论难以作出决定的案件等5类案件，可以提交审判委员会讨论决定。

五、提交审判委员会讨论决定的程序

为完善主审法官、合议庭办案责任制，放权于法官及合议庭，新修订的人民法院组织法明确了提交审判委员会讨论决定案件的程序，其第三十九条第一款规定：“合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由审判长提出申请，院长批准。”对于此条，实践中有不同理解。一种观点认为，合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由审判长提出申请，直接报院长批准。另一种观点认为，合议庭认为案件需要 提交审判委员会讨论决定的，应由审判长提出申请，层报庭长、主管院领导提请院长决定。为加强院长、庭长对案件的监督管理，实现有序放权与有效监督相结合，《意见》采纳了后一种观点，将案件提交审判委员会讨论决定的启动权赋予合议庭或者独任法官，将案件是否由审判委员会讨论的决定权赋予院长。《意见》规定，合议庭或者独任法官认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由其提出申请，层报院长批准；未提出申请，院长认为有必要的，可以提请审判委员会讨论决定。实践中，一般先由合议庭或者独任法官判断案件是否属于审判委员会讨论决定的情形。合议庭或者独任法官认为案件属于法律、司法解释或者《意见》规定提交审判委员讨论情形的，可以决定将案件提交审判委员会讨论；否则可以依法直接作出裁决，无需另行提交审判委员会讨论决定。

六、前置过滤及有效衔接机制

近年来，各级人民法院在司法改革中分别建立由民事、 刑事、行政等审判领域法官组成的专业（主审）法官会议，为合议庭、独任法官正确理解和适用法律提供智力支持。实现对提交审判委员会讨论议题的部分过滤，适当减轻了审判委员会的工作压力，效果初显。为有效控制审判委员会讨论案件数量，确保审判委员会更好地履行总结审判经验、统一法律适用、研究讨论审判工作重大事项等宏观指导职能，不断提升审判委员会讨论案件质效，《意见》规定拟提请审判委员会讨论决定的案件，应当有专业（主审）法官会议研究讨论的意见， 充分发挥其指导参考作用，以此作为审判委员会讨论案件的前置过滤机制。实践中，有的意见认为，对于必须经由审判委员会讨论决定的案件，专业（主审）法官会议似无先行讨论的必要，对于这种情况，专业（主审）法官会议虽无过滤功能， 但鉴于此类案件均属于重大敏感或疑难复杂案件，专业（主 审）法官会议仍有必要对案件事实、法律适用等先行审查和把关，进一步提升向审判委员会汇报案件的质量，提升审判委员会工作效率。

对于实践中，由于专业（主审）法官会议的意见缺乏法定的约束力，影响其作用发挥的问题，《意见》规定，专业（主审）法官会议意见与合议庭或者独任法官意见不一致的，院长、副院长、庭长可以按照审判监督管理权限要求合议庭或者独任法官复议；经复议仍未采纳专业（主审）法官会议意见的，应当按程序报请审判委员会讨论决定，充分发挥专业（主审）法官会议的作用，并实现其与审判委员会的有效衔接。

七、类案与关联案件检索机制

自2017年《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》确立类案与关联案件检索机制以来，全国不少法院要求承办法官在审理案件时，依托办案平台、档案系统、中国裁判文书网、法信、智审等，对已经审结或正在审理的类案与关联案件进行全面检索并制作检索报告，为合议庭、（专业）主审法官会议、审判委员会研究讨论案件提供必要支持，取得明显效果。为加强审判监督管理，统一类案裁判尺度和标准，《意见》进一步明确案件提交审判委员会讨论之前，合议庭应当形成书面报告， 列明检索到的类案与关联案件，并予以总结和说明。

八、审判委员会的议事程序和议事规则

为实行民主集中制原则，确保审判委员会公正高效运行，《意见》在总结以往经验的基础上，规范了审判委员会的议事程序和议事规则。关于议事程序，《意见》明确审判委员会一般遵循合议庭、承办人汇报——委员就有关问题进行询问——委员发表意见——主持人作会议总结、会议作出决议的议事程序。同时，《意见》规定了讨论决定案件时委员的发言顺序，即按照法官等级和资历由低到高的顺序发表意见，主持人最后发表意见，并全面归纳和总结会议意见，作出决议， 防止和克服议而不决、决而不行。

关于议事规则，《意见》明确审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论案件或者事项，一般按照各自全体组成人员过半数的多数意见作出决定，同时少数委员的意见要记录在卷，充分体现了议事的民主性，旨在发挥审判委员会的集体智慧，确保司法公正。此外，《意见》规定了两种特殊情形，一是经专业委员会会议讨论的案件或者事项，无法形成决议或者院长认为有必要的，可以提交全体会议讨论决定，二是经审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论的案件或者事项，院长认为有必要的，可以提请复议。这里既明确了专委会与审委会全体会议之间的关系，也充分体现出民主基础上的集中。实行民主集中制，既要确保委员客观、公正、独立、平等发表意见，也要充分发挥院长和主持人的责任担当，总体把握会议讨论的情况，作出正确的总结和决定。

九、审判委员会的公开机制

推进司法公开，是人民法院依法履行职责的必然要求，也是实现司法公正、破解司法难题、提升司法公信力的重要措施。党的十八届四中全会提出，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人知情权的制度保障。根据中央文件要求和司法改革的精神，《意 见》确立了审判委员会的公开机制。

一是审判委员会讨论案件的决定及理由公开。过去，对于审判委员会讨论决定的案件，人民法院作出的裁判文书一般不写明审判委员会的决定及理由，结尾部分仅署合议庭成员及书记员的名字，当事人不知道自己的案件经过审判委员会的讨论，更难以了解审判委员会的讨论决定及理由，损害了当事人的知情权。《意见》严格贯彻新修订的人民法院组织法的规定，明确除法律规定不予公开的情形之外，审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开。至于审判委员会讨论决定及理由如何在裁判文书中体现，有待实践中进一步探索。

二是按照周强院长关于“不断深化司法公开，进一步增强审判委员会工作的透明度，更好地倾听民意、汇聚民智”的指示精神，《意见》建立了邀请人大代表、政协委员、专家学者等列席审判委员会的工作机制，以拉近司法与民众的距离，争取社会各界对人民法院工作的支持。

十、履职保障及责任承担

为保障审判委员会委员依法履行职务，《意见》规定委员依法履职行为受法律保护，严禁领导干部和司法机关内部人员违法干预、过问、插手审判委员会委员讨论决定案件。委员因依法履职遭受诬告陷害或者侮辱诽谤的，人民法院应当会同有关部门及时采取有效措施，澄清事实真相，消除不良影响，并依法追究相关单位或者个人的责任。

根据中央司法体制改革精神和有关部署，《意见》理清了合议庭与审判委员会的关系，明确规定审判委员会讨论案件，合议庭、独任法官对其汇报的案件事实负责，审判委员会委员对其本人发表的意见和表决负责，严格落实“让审理者裁判，由裁判者负责”。这里应严格区分合议庭与审判委员会的职责。一方面，合议庭在向审判委员会汇报案件时，要客观全面反映案件事实、证据、当事人或控辩双方的意见，不得故意隐瞒主要证据或者重要情节，或者故意提供虚假情况。另一方面，审判委员会委员要以高度负责的态度对案件发表意见，慎重作出表决。审判委员会委员的具体审判责任范围、认定及追究程序，依据最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》及法官惩戒相关规定等执行。同时规定，审判委员会委员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违纪违法行为的，依纪依法严肃追究责任。