《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》的理解与适用

 提要：最高人民法院《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》（法发〔2019〕23号，以下简称《实施办法》）于2019年9月9日经最高人民法院审判委员会第1776次会议讨论通过，自2019年10月28日起正式施行。《实施办法》旨在从审判机制上避免最高人民法院本级生效裁判之间发生法律适用分歧，并及时解决最高人民法院生效裁判之间业已存在的法律适用分歧。《实施办法》全文共计12条，在分歧解决工作组织体系、 分歧解决申请、分歧解决工作流程、分歧解决结果的适用等方面作出了具体规定。最高人民法院法律适用分歧解决机制是中国特色社会主义司法制度的创新与发展。为便于准确理解《实施办法》，正确适用该机制，本文对《实施办法》的制定背景和主要内容予以了介绍和说明。

目次

一、《实施办法》的制定背景和过程

二、《实施办法》的主要内容及理解适用

《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》的理解与适用

[ 本文刊登于《人民司法》2020年第1期 ]

文：曹士兵 韩煦 作者单位：最高人民法院

最高人民法院《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》（法发〔2019〕23号，以下简称《实施办法》）于2019年9月9日经最高人民法院审判委员会第1776次会议讨论通过，自2019年10月28日起正式施行。《实施办法》旨在从审判机制上避免最高人民法院本级生效裁判之间发生法律适用分歧，并及时解决最高人民法院生效裁判之间业已存在的法律适用分歧。《实施办法》全文共计12条，在分歧解决工作组织体系、分歧解决申请、分歧解决工作流程、分歧解决结果的适用等方面作出了具体规定。最高人民法院法律适用分歧解决机制是中国特色社会主义司法制度的创新与发展。为便于准确理解《实施办法》，正确适用该机制，现对《实施办法》的制定背景和主要内容予以简单介绍和说明。

一、《意见》的制定背景和过程

对于同一法律规定，在理解和认识上存在偏差实属正常， 但是在客观上却因此产生了类案不同判的问题。类案同判，是平等原则在司法上的具体体现，也是司法正义的根本要求。公正是法治的生命线，因此司法责任制改革所要求的“审理者裁判，裁判者负责”，不仅要求人民法院依法独立行使审判权，同时也要求人民法院依法公正行使审判权。为“努力让人 民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，统一法律适用、实现类案同判，最高人民法院决定建立本级法律适用分歧解决机制，并成立专题调研小组研究起草《实施办法》。专题调研小组经过深入调研，在认真总结实践经验和现实突出问题的基础上形成《实施办法》初稿，通过召开座谈会、书面征求意见等形式广泛听取意见，最终将几经修改和完善后的《实施办法》提交最高人民法院审判委员会讨论通过。

二、《实施办法》的主要内容及理解适用

（一）关于法律适用分歧解决工作组织体系

《实施办法》第1条主要规定了法律适用分歧解决工作的组织体系，明确指出最高人民法院审判委员会是最高人民法院法律适用分歧解决工作的领导和决策机构。最高人民法院审判管理办公室、最高人民法院各业务部门和中国应用法学研究所根据法律适用分歧解决工作需要，为最高人民法院审判委员会决策提供服务和决策参考，并负责贯彻最高人民法院审判委员会的决定。作此规定，主要出于以下考虑：

一是根据法院组织法第三十七条规定，审判委员会具有讨论决定重大、疑难、复杂案件法律适用的职能。最高人民法院对属于审判工作中具体应用法律的问题进行解释，应当由审判委员会全体会议讨论通过。因此，最高人民法院审判委员会（以下简称审委会）是法律适用分歧解决工作的领导和决策机构，负责对法律适用分歧进行讨论并作出决定。

二是根据最高人民法院机构的现有职责，由最高人民法院审判管理办公室（以下简称审管办）、最高人民法院各业务部门和中国应用法学研究所（以下简称法研所）共同参与法律适用分歧解决工作，各负其责、相互配合，为审委会提供决策参考，并分头落实审委会的决定，共同致力于解决法律适用分歧，统一法律适用。

（二）关于法律适用分歧解决申请

《实施办法》第2条、第3条和第4条对法律适用分歧解决的申请工作作了具体规定，主要包括法律适用分歧解决的申请主体、适用范围和申请材料等。

1.关于法律适用分歧解决的申请主体

按照《实施办法》第2条规定，最高人民法院各业务部门、各高级人民法院、各专门人民法院都可以是法律适用分歧解决的申请主体。之所以将法律适用分歧解决的申请主体限定为最高人民法院各业务部门、各高级人民法院和各专门人民法院，主要原因就在于：

首先，法律适用分歧解决机制仅仅针对最高人民法院本级生效裁判之间的法律适用分歧。最高人民法院各业务部门作为作出最高人民法院本级裁判的部门，既有发现本级生效裁判之间是否存在法律适用分歧的便利条件，同时也有保证在审案件与生效裁判在法律适用和裁判尺度方面统一的义务。因此，最高人民法院各业务部门都是法律适用分歧解决的申请主体。

其次，最高人民法院与各高级人民法院和各专门人民法院之间存在审判监督关系和审判指导关系。根据最高人民法院《关于规范上下级法院审判业务关系的若干意见》规定，最高人民法院监督指导地方各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作，并且这种监督指导主要体现在审级监督和审判指导方面。最高人民法院作为各高级人民法院和个别专门人民法院的上诉审法院，各高级人民法院和专门人民法院在案件审理过程中，尤其在面临新型、疑难、复杂案件时，应当充分参考最高人民法院已经作出的生效裁判，避免作出的判决与最高人民法院生效裁判发生法律适用分歧，从而被提起上诉、抗诉或者被提起再审。出于审级监督的考虑，各高级人民法院和专门人民法院在案件审理过程中，往往也会发现最高人民法院生效裁判之间存在的法律适用分歧。因此，同最高人民法院各业务部门一样，各高级人民法院和专门人民法院也是法律适用分歧解决的申请主体。

根据《实施办法》第3条规定，除最高人民法院各业务部门、各高级人民法院和各专门人民法院可以作为法律适用分歧解决的申请主体以外，法研所在组织实施人民法院类案同判专项研究过程中，如果发现最高人民法院生效裁判之间存在法律适用分歧，也应当向审管办提出法律适用分歧解决申请。作此规定，原因在于，法研所自2018年8月开始组织实施人民法院类案索引与类案规则研究专项工作。按照工作要求， 各研究团队针对某一特定法律问题，应当通过类案检索平台， 检索、固定符合类案标准的案件，并根据法院不同的裁判结果制作类案检索报告。因此，各研究团队在开展研究过程中， 尤其是在类案检索过程中，也会发现最高人民法院生效裁判之间存在的法律适用分歧。据此，《实施办法》第3条专门规定，法研所也是法律适用分歧解决的申请主体，对发现的法律适用分歧也可以向审管办提出法律适用分歧解决申请。

2.关于《实施办法》的适用范围

如前所述，《实施办法》旨在从审判机制上避免最高人民法院本级生效裁判之间发生法律适用分歧，并及时解决最高人民法院本级生效裁判之间业已存在的法律适用分歧。因此，最高人民法院各业务部门、各高级人民法院以及各专门人民法院向审管办提交的法律适用分歧解决申请都应当仅针对最高人民法院本级的生效裁判。统一法律适用是最高人民法院不言自明的司法天职。最高人民法院本级生效裁判之间发生法律适用分歧，必将有损最高人民法院裁判的严肃性。同时，最高人民法院本级生效裁判之间一些法律适用分歧长期存在，下级法院将无所遵循、无所适从，当事人更难以服判息诉，有损最高人民法院的司法权威。因此，最高人民法院本着求真务实的态度，从自身做起、以上率下，决定建立最高人民法院法律适用分歧解决机制，以解决本级生效裁判之间的法律适用分歧为切入点，推动全国法院积极探索解决法律适用分歧的新机制和统一法律适用的新措施，尽力让当事人服判息诉，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

3.关于《实施办法》规定的法律适用分歧类型

《实施办法》第2条规定了最高人民法院各业务部门、各高级人民法院以及各专门人民法院在案件审理执行过程中可以申请解决的两种类型的法律适用分歧。一种类型的法律适用分歧就是最高人民法院现有生效裁判之间已经存在的法律适用分歧；另一种类型的法律适用分歧就是因在审案件作出的裁判结果可能偏离最高人民法院生效裁判确定的法律适用原则或者标准而发生的法律适用分歧。其中，第一种类型的法律适用分 歧属于业已存在型法律适用分歧，即对于特定法律问题，最高人民法院现有两份或多份生效裁判之间已经存在的法律适用分歧。第二种类型的法律适用分歧属于意欲偏离型法律适用分歧，即对于特定法律问题，最高人民法院现有生效裁判之间并不存在法律适用分歧，只是因为在审案件对于该特定法律问题的裁判结果意欲偏离最高人民法院生效裁判已经确定的法律适用原则或者标准，从而产生的新的法律适用分歧。

需要说明的是，提出法律适用分歧解决申请的前提条件是发现最高人民法院生效裁判之间存在法律适用分歧，或者欲偏离最高人民法院生效裁判已经确定的法律适用原则或者标准。由于目前法律适用分歧的发现具有一定的随机性，因此一些法律适用分歧在客观上可能已经存在但尚未被发现。为解决这一问题，各级人民法院应当严格落实类案和新类型案件强制检索的司法改革要求，在案件审理执行过程中对类案和新类型案件必须进行检索，并形成检索报告。同时，根据2013年7月正式施行的最高人民法院《裁判文书上网公布暂行办法》规定，最高人民法院作出的生效裁判文书，除具有法律规定的特殊情形外，原则上均应当在中国裁判文书网公开。这表明，最高人民法院各业务部门、各高级人民法院以及各专门人民法院在案件审理执行过程中进行类案和新类型案件检索时，可以比较全面、及时地获得最高人民法院作出的生效裁判文书。据此，《实施办法》第2条虽然没有明确规定发现法律适用分歧必须进行类案检索，但是最高人民法院各业务部门、各高级人民法院以及各专门人民法院依托类案检索平台对最高人民法院已经作出的生效裁判文书进行全面检索，也是发现并申请法律适用分歧解决的应有之义。

4.关于法律适用分歧解决的申请材料

《实施办法》第4条规定了申请主体提出法律适用分歧解决申请时需要提交的各种材料。第4条以列举的形式明确规定， 最高人民法院各业务部门、各高级人民法院、各专门人民法院和法研所向审管办提出法律适用分歧解决申请时，应当提交的申请材料具体包括法律适用分歧解决申请书、存在法律适用分歧的最高人民法院生效裁判文书或者案号，以及其他需要提交的申请材料。同时，为了严格公正司法，避免影响案件的后续审理执行，如果申请材料中含有在审案件信息的，申请主体应当隐去当事人及其他可能影响案件公正审理的信息。

关于需要提交的申请材料，按照法律适用分歧类型的不同而有所差别。对于业已存在型法律适用分歧，申请主体需要提交法律适用分歧解决申请书，并在申请书中注明案件涉及的法律适用分歧。同时，此类法律适用分歧均体现在已经生效的裁判文书中，因此在不具有法律规定的裁判文书不予公开的情形时，申请主体应当至少提交体现法律适用分歧的2份最高人民法院生效裁判文书或者2个案号（关于不在互联网上公开的裁判文书范围，此处可以参照最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第4条规定）。对于意欲偏离型法律适用分歧，针对某一特定法律问题来说，现有生效裁判之间并不存在法律适用分歧，只是在审案件的法官就该特定法律问题拟作出与现有生效裁判不一致的判决。因此，对于此类法律适用分歧，申请主体需要提交法律适用分歧解决申请书和至少1份现有生效裁判，并在法律适用分歧解决申请书中注明特定法律问题、现有生效裁判的法律适用原则或者标准、在审案件拟作出的法律适用原则或者标准，以及意欲偏离的具体理由。《实施办法》第4条第（3）项所规定 的“其他需要提交的材料”，一般指类案检索报告和其他有助于解决法律适用分歧的参考材料，例如立法资料、相关论文论著、域外立法资料等等。

（三）关于法律适用分歧解决工作流程

《实施办法》第5条至第9条主要规定了法律适用分歧解决的工作流程，分别针对法律适用分歧解决申请的受理、初审、复审和提请讨论等问题作了具体规定。

1.关于法律适用分歧申请的受理工作

《实施办法》第5条是关于法律适用分歧解决申请受理工作的规定。按照该条规定，法律适用分歧解决申请的受理工作由审管办负责。审管办在收到法律适用分歧解决申请后， 应当进行审查。对于符合立项条件的，审管办应当立项并将有关申请材料送交法研所。对此，作如下说明：

第一，审管办是最高人民法院专门从事审判管理的综合审判业务部门，主要承担审判流程管理、审判质效评估、审委会日常事务等审判管理职责。在法律适用分歧解决工作中，审管办负责管理法律适用分歧解决工作的全部流程，组织、协调法律适用分歧解决工作所涉及的各个环节和各个部门。审管办收到法律适用分歧解决申请并立项后，将申请材料送交法研所。根据法研所的初审意见，审管办将初审意见送交最高人民法院相应业务部门，在收到相应业务部门的复审意见 后，报请院领导提请审委会就法律适用分歧问题进行讨论。审管办对于保障法律适用分歧解决工作的有序进行、保证各个环节的顺畅衔接等都发挥着重要作用。

第二，按照《实施办法》规定，审管办在收到法律适用分歧解决的申请材料后，应当进行审查。对于符合立项条件的，予以立项。此处的审查，应当理解为形式审查。对于申请单位提交的法律适用分歧解决申请，审管办应当按照《实施办法》第4条的规定，仅对申请单位提交材料的完整性进行审查。只要申请材料完整、符合立项标准的，审管办应当予以立项受理。对于申请材料不完整的，审管办应当及时通知申请主体予以补充。

2.关于法律适用分歧的审查工作

为确保法律适用分歧能够得到准确、合理的解决，《实施办法》创设了法律适用分歧的初审和复审双重审查机制。对于法律适用分歧的初审工作，《实施办法》第6条规定：“法研所在收到审管办送交的材料后，应当在五个工作日对申请书中涉及的法律适用分歧问题进行研究，形成初审意见后送交审管办。”根据《实施办法》第7条的规定，法律适用分歧的复审工作由最高人民法院相应业务部门负责。对于法律适用分歧的初审和复审，需要作出如下说明：

第一，法律适用分歧的初审工作，是针对特定法律问题， 初审部门在申请主体提交的类案检索报告的基础上进行补充性检索，归纳总结各种不同的法律适用意见，并组织相应领域的专家进行专题论证，最终形成结论性意见的过程。在初审阶段，初审部门仍然需要进行类案检索，以查缺补漏，避免出现漏检和检索不精确等问题。同时，初审阶段的检索，除补充完善申请主体提交的类案检索报告，还应当形成涵盖不同法律适用意见的大数据报告。

第二，初审部门对最高人民法院各业务部门、各高级人民法院、各专门人民法院和法研所向审管办提交的法律适用分歧解决申请进行实质审查。虽然法研所同时承担法律适用分歧的发现和初审工作，但是其不能在发现法律适用分歧后直接开展初审工作，而是必须向审管办提交法律适用分歧申请及相关材料，由审管办立项后方可开展初审工作。

第三，初审部门在收到审管办送交的法律适用分歧解决申请材料后，应当在5个工作日内对申请书中涉及的法律适用分歧进行研究。对于《实施办法》第6条中所规定的“五个工作日”的时间限制，根据《实施办法》精神以及法律适用分歧解决工作的实际情况，此处的5个工作日并非指整个法律适用分歧的初审工作应当在5个工作日内全部完成，而是指初审部门从收到审管办送交的申请材料之日起，应当在5个工作日内启动法律适用分歧的初审工作，包括按照法律适用分歧所涉及的案件类型组建专家团队、向各专家分送申请材料等。同时，初审部门在启动初审工作时，应当根据在审案件的审理期限合理确定完成初审工作的时间。

第四，关于法律适用分歧的审查，《实施办法》规定了初审和复审两个环节。与初审工作相比，按照《实施办法》第7条的规定，法律适用分歧的复审工作由最高人民法院相应业务部门负责。《实施办法》没有明确规定应当由哪一个或者哪几个具体业务部门负责法律适用分歧的复审工作，而是采用了“相应业务部门”的表述。所谓相应业务部门，是指根据法律适用分歧解决申请所涉及的案件类型，按照最高人民法院审判执行工作的业务分工，最终确定具体负责法律适用分歧复审的业务部门。据此，不同的法律适用分歧由最高人民法院不同的业务部门进行复审。

对于如何进行法律适用分歧的复审，《实施办法》没有进一步规定。按照《实施办法》第8条的规定，复审工作应当和初审工作一样，由具体负责复审工作的业务部门根据实际情况开展复审工作。需要指出，复审部门应当根据最高人民法院 《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》以及最高人民法院《司法责任制实施意见（试行）》的规定，运用好专业法官会议制度，充分发挥专业法官会议的作用，在初审意见的基础上提出复审意见。

需要特别指出，初审意见和复审意见都只是审委会对法律适用分歧问题进行研究讨论、作出决定时的参考，不具有最终效力。

3.关于法律适用分歧的提请讨论

为了保证法律适用分歧解决结果的权威性和确定性， 《实施办法》第9条明确规定，审管办收到最高人民法院相应业务部门的复审意见后，应当及时提请最高人民法院审判委员会对法律适用分歧进行研究讨论，并由最高人民法院审判委员会决定法律适用分歧的最终解决结果。审委会对法律适用分歧进行研究讨论时，应当执行审委会的有关规定。

在《实施办法》起草过程中，关于是否应当将经过初审和复审并提出的法律适用分歧解决意见全部都提交审委会进行研究讨论，存在不同意见。一种意见认为，无论初审和复审是否得出一致性意见，所有法律适用分歧的审查意见都应当全部提请审委会进行讨论。另一种意见认为，应当充分发挥复审环节中专业法官会议制度在统一裁判尺度中的重要作用， 因此只有当初审意见和复审意见不一致时，审管办才需要将该法律适用分歧解决的初审意见和复审意见一并提交审委会 进行讨论。如果初审意见和复审意见一致的，审管办可以将法律适用分歧的审查意见直接反馈给申请主体并予以发布。此种意见有一定道理，重在落实司法责任制改革中有关充分发挥专业法官会议作用的要求，特别强调专业法官会议和审委会的有效衔接，使专业法官会议制度发挥前置性过滤作用， 将部分法律适用分歧解决在审查阶段，从而减少提请审委会讨论的法律适用分歧数量。但是，仅将部分法律适用分歧提交审委会进行讨论决定，这将导致未经审委会讨论的那部分法律适用分歧解决结果的效力具有不确定性。以意欲偏离型的法律适用分歧为例，即使该法律适用分歧经过初审和复审两轮审查并达成一致意见，只要未经提请审委会讨论决定， 该解决结果就仅具有参考价值，申请主体在在审案件中完全可以选择不采用审查意见。因此，为保证法律适用分歧解决结果具有权威性和效力性，《实施办法》最终采纳了第一种意见，要求对于所有的法律适用分歧解决申请，无论初审和复审是否得出一致性意见，都应当统一提请审委会进行讨论。

（四）关于法律适用分歧解决结果的适用

按照《实施办法》第10条和第11条的规定，审委会对法律适用分歧进行讨论并作出决定，审管办应当及时将决定反馈给法律适用分歧解决申请报送单位，并按照该法律适用分歧问题及决定的性质提出发布形式和发布范围的意见，报经批准后予以落实。同时，审委会关于法律适用分歧作出的决定具有确定性的效力，最高人民法院各业务部门、地方各级人民法院、各专门人民法院在审判执行工作中应当参照执行。

最后需要强调的是，法律适用分歧解决机制是统一法律适用机制，但不是纠错机制。最高人民法院已经生效的裁判即使与审委会后来就法律适用分歧作出的决定不一致，这些案件也不是错案。因此，当事人不得以审委会讨论决定的法律适用分歧解决结果为依据，就此前已经生效的判决、裁定申请再审。