集体土地建设用地使用证仅是对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利

最高法案例：集体土地建设用地使用证仅是对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利

01

裁判要点

宅基地使用权系宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利。集体土地建设用地使用证作为一种土地权利证书，是相关行政主管机关对土地权利经行政登记后颁发给权利人的凭证。通常而言，对于证明宅基地使用权的归属，集体土地建设用地使用证在证明效力上优于其他证据。由于集体土地建设用地使用证仅是对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利，故在证明宅基地使用权的归属上，集体土地建设用地使用证不具有绝对的证明效力。

02

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

再审申请人（一审原告洪某3之妻、二审上诉人）：张某，女，1950年5月10日出生，汉族，住山东省嘉祥县。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省嘉祥县人民政府。住所地：山东省嘉祥县呈祥街99号。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：山东省嘉祥县嘉祥街道洪山村村民委员会。住所地：山东省嘉祥县嘉祥街道洪山社区。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：洪某，男，1944年1月1日出生，汉族，住黑龙江省富裕县。

二审上诉人（一审原告洪某3之女）：洪某1，女，1999年5月20日出生，汉族，住山东省嘉祥县。

再审申请人张某因诉山东省嘉祥县人民政府（以下简称嘉祥县政府）行政补偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终314号行政判决，向本院申请再审。现已审查终结。

洪某3向山东省济宁市中级人民法院起诉称，其系嘉祥县嘉祥街道洪山村民，于70年代分得宅基一处，建设房屋。1991年7月，办理了集体土地建设用地使用证。2011年洪山拆迁，嘉祥县政府设立嘉祥县洪山片区建设工程指挥部（以下简称工程指挥部），负责拆迁安置事宜。按照公布的补偿方案，按实际拆除面积的70%补偿。但嘉祥县政府未与其签订任何补偿安置协议。2016年5月12日左右，洪山村民交付补偿房屋。其再次要求补偿楼房，嘉祥县政府以其未有宅基等理由推诿。嘉祥县政府的不作为行为侵害其权利，导致其拆迁后无任何补偿。故请求依法确认嘉祥县政府未依法履行拆迁补偿安置的不作为行为违法，并判令嘉祥县政府补偿333.9平方米的楼房。

山东省济宁市中级人民法院一审查明：1991年7月，嘉祥县政府向洪某3颁发了加集建（91）字第082912180011号集体土地建设用地使用证（以下简称0011号证）。2011年10月30日，洪山委会及该村党支部共同制订了《洪山改造补偿安置实施方案》。该方案第三条补偿安置第二项房屋补偿安置关于产权调换的部分其中规定：“本次改造按照村民宅基地（有宅基证或村委会按照土地管理法及相关法律法规，结合村规民约合理安排的宅基）面积0.65的系数，计算出应回迁安置面积，进行产权调换。”随后，洪山进行了整体拆迁。2015年12月14日，嘉祥县政府成立的工程指挥部与洪某签订了房屋搬迁补偿安置协议书，将诉争宅基地按310.25平方米的楼房产权调换对洪某进行了补偿，另根据该方案对洪某奖励楼房23.87平方米。

一审法院认为，嘉祥县政府成立的工程指挥部依据洪山委会提供的1992年的地亩册的记载，已将诉争宅基地补偿给了洪某。该补偿行为符合《洪山改造补偿安置实施方案》第三条第二项的规定。洪某3持有该诉争宅基地的集体土地建设用地使用证，而洪山委会认可洪某享有该诉争宅基地的使用权，本案争议实质为洪某3与洪某的宅基地使用权争议。因该宅基地已被政府征用，双方对搬迁安置房屋归属有争议可通过民事诉讼解决，洪某3诉请嘉祥县政府再行补偿无事实及法律依据。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2016）鲁08行初87号行政判决，驳回洪某3的诉讼请求。

洪某3不服，向山东省高级人民法院提起上诉。因洪某3于2017年2月13日病故，该院根据其近亲属的申请，准许洪某3之妻张某、之女洪某1参加诉讼。

山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，（一）本案涉及的纠纷既非国有土地上房屋征收补偿安置纠纷，亦非集体土地征收过程中补偿标准或者地上附着物补偿纠纷，而是征收集体土地的同时一并进行村庄改造过程中发生的拆迁补偿安置纠纷。在没有明确法律法规进行规制的情况下，应根据相关法律规定和所在村庄的实际情况综合进行判断。洪某3主张嘉祥县政府未依法履行拆迁补偿安置职责，要求判令嘉祥县政府补偿其333.9平方米的楼房。但经审理查明，嘉祥县政府成立的工程指挥部已经通过与洪某3之子洪玉平、洪玉福签订《房屋搬迁补偿安置协议书》的方式，对洪某3家庭依法进行了安置，合计补偿安置房屋六套。该处置行为以洪某3所在村委会保存的宅基地分配原始资料和《洪山改造补偿安置实施方案》确定的补偿安置原则为依据，兼顾了一户一宅、产权调换和货币补偿相结合及保障人均最低生活使用面积等法律基本原则，也符合以家庭为单位、老人和子女一起签订拆迁补偿协议的村规民约，并无不当。（二）洪某3主张所有集体成员分房、上房都是依据土地使用证进行分配的，嘉祥县政府应当以其持有的0011号证为依据，单独对其个人进行补偿安置。首先，该主张与洪某3个人家庭系以所在村委会保存的地亩册记载而非土地使用证为依据进行补偿安置的事实相矛盾。其次，洪某3在一审庭审中自认，因村庄规划，诉争宅基地上房屋早已于1999年拆除，洪某3也和其他村民一起，从老村整体搬迁到新村居住。第三，对洪某3所持0011号证的真实合法性，嘉祥县政府并不认可，国土资源主管部门亦没有相关土地登记档案。第四，洪某3所持0011号证记载内容与洪某3所在村委会保存的宅基地分配原始资料记载内容不一致。因此，在嘉祥县政府已经参考洪某3所在村委会保存的1992年宅基地分配原始资料及洪某3家庭在新村的宅基地，给洪某3家庭进行了补偿安置的情况下，洪某3仅凭其于1991年取得的位于老村的宅基地使用证而主张嘉祥县政府对其补偿安置不到位存在不作为，证据并不充分。一审法院据此判决驳回其诉讼请求，并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

张某向本院申请再审称，1.嘉祥县政府、洪山委会不顾事实，不顾其对案涉土地持有的0011号证，对洪某补偿安置。嘉祥县政府辩称拆迁补偿所依据的洪山1992年进行土地和宅基地划分档案无从考证，真实性无法证实，于法无据。且其于1991年就已取得该土地的合法建造等权益，合法取得集体土地建设用地使用证，该证的法律效力高于所谓的1992年档案。嘉祥县政府依据所谓的1992年档案拆迁补偿给洪某完全不符合法律规定，更是侵害其合法权益。2.即使其无宅基地等相关权属，根据拆迁安置方案，也应当享有每人50平方米的人均补偿。故请求撤销二审判决，依法再审。

嘉祥县政府提交意见称，1.其于2011年依法征收了洪山集体土地，对土地和地上附着物进行补偿。其完成补偿安置房屋后交给工程指挥部，由该指挥部和洪山委会根据《洪山改造补偿安置实施方案》和《洪山房屋搬迁补偿安置协议书》将房屋补偿给村民。因洪山宅基地部分办理土地使用证，部分没有办理，有的村民宅基地有多处，洪山委会就将1992年村集体的土地清册作为补偿安置的依据。2.洪某3家庭以洪玉福、洪玉平的名义和工程指挥部签订了补偿安置协议，就老村的两处宅基地和新村的两处宅基地获得补偿安置六套楼房。洪某3夫妇随子女上房，符合农村实际。洪山所有村民都是如此。除此之外，洪某3、洪某兄弟五人还共同分到大家庭祖传宅基地补偿的楼房三套。3.2018年9月16日，洪某向其提出撤销0011号证。其经过调查，本着尊重历史、尊重事实的原则，于2018年9月29日作出嘉政处字〔2018〕1号《行政处理决定书》，撤销了0011号证。4.一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回张某的再审申请。

洪山委会提交意见称，1.2011年，嘉祥县政府对洪山进行城中村改造，依法征收洪山集体土地。洪山委会、党支部及村民代表制定了《洪山改造补偿安置实施方案》及附则。洪山拆迁改造安置是依据宅基地面积，按照宅基地面积70%的容积率进行置换上房。因洪山宅基地部分办理过土地使用证，部分没有办理，有的村民宅基地有多处，经村民代表和党员讨论表决，因该村在1992年进行土地调整和宅基地划分确认后，再未另行土地调整和宅基地划分，且1992年村集体的土地清册保存完好，就将该土地清册作为补偿安置的依据。2.洪某3家庭以其子洪玉福、洪玉平的名义和工程指挥部签订了房屋安置补偿协议，就家庭四处宅基地获得补偿安置六套楼房，共计640平方米。家庭人均低于50平方米的享受50平方米的保底上房待遇，洪某3家庭共有应安置人员11人，该家庭成员不能再享受50平方米的保底待遇。洪某3夫妇随子女上房符合农村实际和补偿方案的规定。洪山所有村民都是如此。洪某3、洪某等兄弟五人还分到他们大家庭中、登记在其父洪尚华名下并经1992年确认的宅基地补偿楼房三套。3.2011年拆迁改造认定宅基地时，其发现1992年土地清册上洪某名下有宅基地一处。在1991年嘉祥县政府集中办理土地使用证时，张某及家人在其和洪某不知情的情况下，把该宅基地办在洪某3名下。在1992年确权登记后至2011年拆迁之前，张某及家人均未出示过该土地使用证，也未向原村委会提出过异议。经调查，土地清册上洪某名下的宅基地是原村委会在1970年划分。经原村委会老干部和当时参与分配人员证实，并经该宅基地原左邻右舍证明，该宅基地确为洪某所有。故请求驳回张某的再审申请。

洪某提交意见称，案涉宅基地及地上房产系其合法财产，张某所述与事实不符。其系洪山村民，1970年经嘉祥县政府审批获得宅基地，并建造堂屋五间。原始档案地亩册手续在洪山有备案。洪山于1992年普查时，该宅基地系其所有。洪山自1992年确认后再未另行土地调整和宅基地划分。案涉宅基地的左右邻居和村里的老干部都确认案涉宅基地是其所有。洪某3在拆迁时已将自己70年代划分的宅基地分配给其子洪玉平、洪玉福两人。故其对案涉宅基地拥有合法的使用权、所有权及处置权。

本院经核查，洪山委会和该村党支部于2011年10月30日共同制定了《洪山改造补偿安置实施方案附则》。嘉祥县政府于2018年9月29日作出嘉政处字〔2018〕1号《行政处理决定书》。该决定撤销了其于1991年7月为洪某3颁发的0011号证。

本院认为，本案的核心争议是再审申请人张某关于再审被申请人嘉祥县政府应当依法对其家庭补偿安置楼房的主张是否成立。引发本案争议的背景是再审被申请人在农村集体土地征收中对洪山村民进行的拆迁补偿安置。对于其所负的补偿安置职责，再审被申请人未予否认，且再审被申请人成立的工程指挥部已与洪玉平等洪山村民签订房屋搬迁补偿安置协议，故本院确认再审被申请人对被拆迁的洪山村民负有拆迁补偿安置职责。

在一、二审法院的审理中，再审申请人、再审被申请人、第三人洪山委会及第三人洪某对洪山委会和该村党支部共同制定的《洪山改造补偿安置实施方案》《洪山改造补偿安置实施方案附则》均无异议，对再审被申请人成立的工程指挥部已与再审申请人之子洪玉平、洪玉福签订房屋搬迁补偿安置协议的事实亦无异议。再审申请人以再审被申请人于1991年7月就案涉集体土地向洪某3颁发的0011号证为据，主张案涉土地为其宅基地，其符合获得房屋补偿安置的条件。再审被申请人则主张，工程指挥部已与再审申请人之子洪玉平、洪玉福签订补偿安置协议，已对再审申请人家庭依法进行了房屋补偿安置。再审被申请人还主张，就案涉土地而言，拆迁补偿安置系按照洪山1992年进行土地和宅基地划分时的档案进行，而根据有关材料，应当补偿给洪某。鉴此，依照《洪山改造补偿安置实施方案》第三条第二项的相关规定，再审被申请人对洪山村民补偿安置房屋系以宅基地为准，故解决本案争议的关键在于0011号证所载土地是否为再审申请人家庭的宅基地。

宅基地使用权系宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利。集体土地建设用地使用证作为一种土地权利证书，是相关行政主管机关对土地权利经行政登记后颁发给权利人的凭证。通常而言，对于证明宅基地使用权的归属，集体土地建设用地使用证在证明效力上优于其他证据。由于集体土地建设用地使用证仅是对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利，故在证明宅基地使用权的归属上，集体土地建设用地使用证不具有绝对的证明效力。长期以来，一户一宅是农村村民拥有宅基地的一个基本原则。尽管洪某3于1991年7月获发0011号证，但当时有效的《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十七条对以户为单位划分宅基地予以明确规定。宅基地的使用不仅涉及农村居民的重要居住利益，而且涉及农村集体经济组织财产的管理、使用和分配，洪山委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，了解和掌握再审申请人家庭拥有的宅基地情况实属常理。洪山委会以洪山1992年进行土地和宅基地划分时的档案为据，主张再审申请人之子洪玉平、洪玉福已另有两处宅基地，不认可0011号证所载土地亦为再审申请人家庭的宅基地。除提交0011号证之外，再审申请人未提交其他有效证据证明案涉土地为其家庭宅基地，亦未对其如何取得该宅基地及该宅基地与其子洪玉平、洪玉福的宅基地之间的关系作出合理说明。加之“父母、老人随其子上房，无宅基地”又系《洪山改造补偿安置实施方案附则》第五条的明确规定，故再审被申请人不接纳0011号证所载土地为再审申请人家庭的宅基地，符合一户一宅的基本原则及按户补偿安置，老人随子女补偿安置的村规民约。从再审申请人提交的再审申请材料看，现有证据不足以证明再审申请人所持再审被申请人应就0011号证所载土地对其家庭补偿安置楼房的主张能够成立，本院不予支持。

再审申请人还主张，即使其无宅基地等相关权属，根据拆迁安置方案，也应当享有每人50平方米的人均补偿。对此本院认为，人均50平方米的补偿规定于《洪山改造补偿安置实施方案附则》第五条，即“父母、老人随其子上房，无宅基地。按照容积率本家庭人均回迁安置面积低于50平方米的，可以补足人均50平方米。不足部分安置面积从本家庭承包地中作相应扣减。否则，如果父母、老年人单独占宅基地按容积率上房，造成其子的家庭回迁安置面积人均不足50平方米的，一律不补”。该条未规定再审申请人所主张的每人享有50平方米的人均补偿。且再审申请人之子洪玉平、洪玉福已经签订补偿安置协议，协议载明了房屋补偿安置面积。现有证据难以证明再审申请人家庭的人均回迁安置面积低于50平方米而应当补足人均50平方米，故该条亦不适用。再审申请人的该项主张不能成立，本院不予支持。

另外，再审申请人还对再审被申请人就0011号证所载土地对洪某进行房屋补偿安置提出异议。对此本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，再审申请人提起本案诉讼，应当系保护其合法权益。对于案涉行政补偿争议而言，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，人民法院应当审查再审申请人请求再审被申请人对其家庭补偿安置楼房的理由是否成立。至于0011号证所载土地是否应当补偿给洪某，与再审被申请人是否应当就该证所载土地对再审申请人家庭补偿安置房屋的核心争议不存在直接关联，不宜在本案中作出判定。

综上，一审法院判决驳回洪某3的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持一审判决，结果正确。张某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张某的再审申请。