最高法院判例：行政协议无效的判断

最高法院判例：行政协议无效的判断

裁判要旨

对于国有土地使用权的收回和补偿，法律法规规定了两种法定程序一是《土地管理法》规定的程序。在法定情形下收回国有土地使用权，对土地使用权人给予适当补偿。二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序。对国有土地上房屋进行征收，同时收回被征收房屋占用范围内国有土地使用权。对被征收房屋价值的补偿，包含对被征收房屋占用范围内国有土地使用权的补偿。本案没有证据证明涉案征地拆迁补偿合同的签订系遵循了上述两种法定程序之一，明显缺乏依据，构成《行政诉讼法)第 75 条规定的无效行政行为。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申8309号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司（原前郭县农村信用合作联社）。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区吴忠市××××镇人民政府。

一审第三人：松原市九州大地商务代理有限公司。

再审申请人吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司（以下简称郭尔罗斯银行）诉宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府（以下简称利通区政府）、宁夏回族自治区吴忠市××××镇人民政府（以下简称金银滩镇政府）行政协议一案，宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院于2017年7月4日作出（2017）宁03行初17号行政裁定，以郭尔罗斯银行不具有原告诉讼主体资格为由，对郭尔罗斯银行的起诉，不予立案。郭尔罗斯银行上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院于2017年12月22日作出（2017）宁行终196号行政裁定，认定郭尔罗斯银行具有原告诉讼主体资格，撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2017）宁03行初17号行政裁定、指令该院予以立案。宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院于2019年6月19日作出（2018）宁03行初19号行政判决，驳回郭尔罗斯银行的诉讼请求。郭尔罗斯银行上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院于2019年10月23日作出（2019）宁行终155号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。郭尔罗斯银行仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人郭尔罗斯银行的委托诉讼代理人蒋伏星、张贵福，再审被申请人利通区政府的委托诉讼代理人王亚洲，再审被申请人金银滩镇政府的委托诉讼代理人赵春娟参加了本院于2020年10月26日组织的询问活动。现已审查终结。

宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院一审查明：（一）2010年9月20日，松原市九州大地商务代理有限公司（以下简称九州大地公司）将其名下的29300.4平方米的国有土地使用权［产权证号为吴国用〔2008〕第0272号］，向前郭县农村信用合作联社为他人贷款设定抵押。2010年9月25日，九州大地公司将其名下的位于吴忠市××××镇的房产，向前郭县农村信用合作联社为他人贷款设定抵押。之后，前郭县农村信用合作联社提起诉讼，吉林省高级人民法院作出（2013）吉民二终字第49号民事判决，判决前郭县农村信用合作联社对吴忠市房屋产权产籍管理所颁发的权利证号为吴利房他证金银滩字第××号、29××62号、29××63号、29××64号、29××65号、29××66号、29××67号、29××68号，吴国他项（2010）第096号他项权利证书项下财产行使抵押权。该判决生效后，委托该院执行。郭尔罗斯银行于2015年12月17日成立，承继前郭县农村信用合作联社的所有债权债务。（二）2010年6月29日，吴忠市人民政府印发《吴忠市统一征地管理办法》。该办法第三条规定：“统一征地是指市、县（市、区）人民政府为了保障本地区国民经济和社会发展需要，依法将集体所有的土地征收或将单位、个人使用的国有土地予以征用的行政管理行为。”2017年2月27日，利通区政府作出《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》（吴利政通字〔2017〕2号，以下简称2号通告）。该通告的内容为：“一、拆迁范围1、……2、……3、金银滩镇区307县道西侧农业银行办公楼及松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物。二、拆迁时间2017年2月20日-2017年4月30日。三、拆迁责任单位拆迁工作由利通区建设交通运输局牵头，金银滩镇政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。四、拆迁的补偿标准房屋拆迁工作严格按照吴忠市人民政府《关于吴忠市城市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》（吴政发〔2003〕54号）和《关于印发吴忠市统一征地管理办法的通知》（吴政发〔2010〕57号）的有关规定执行。五、其他事项……”（三）2017年2月28日，金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》。该合同约定，依据《吴忠市××××镇总体规划（2013-2030）》《利通区人民政府2014年第27次常务会议纪要》《吴忠市利通区人民政府关于金银滩镇区道路建设征地拆迁的通知》和2号通告，双方按照相关法律规定，协商订立协议，以资共同遵守：第一条、被征土地及拆迁房屋现状1.土地位于宁夏××××镇，共计43.95亩，产权证号0272；2.房屋位于宁夏××××镇，其中办公楼一座，建筑面积912平方米，产权证号00047894（该产权证号项下办公楼912平方米，其余为附属物及构筑物）；3.房屋附属物及构筑物情况：附属物面积6561.5平方米，产权证号00047887、00047888、00047889、00047890、00047891、00047892、00047893、00047894。第二条、被征土地及房屋拆迁补偿条款1.补偿标准均按照《吴政发（2010）4号》和《吴利政办发（2010）41号》通知中所列文件标准执行；2.征地补偿：43.95×15000元／亩＝659250元；3.办公楼：912平方米×518元／平方米＝528960元；4.附属物及构筑物：6561.5平方米×130元／平方米＝852995元；5.青苗：国槐171棵×36元／棵＝6156元，松树26棵×50元＝1300元；6.厂区围墙约800延长米×40元＝32000元；7.水塔一个，补偿15000元；8.合计2089505元。（四）《征地拆迁补偿合同》签订后，郭尔罗斯银行向该院提起本案诉讼，请求判决金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》无效。

一审法院认为，（一）本案是否属于行政案件受理范围。行政协议是行政机关为实现公共服务或行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或其他组织协商订立的协议。《征地拆迁补偿合同》的一方主体是金银滩镇政府，其在行使金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁行政管理职责的过程中，与九州大地公司之间签订补偿合同，符合行政协议的主体要素和形式标准。《征地拆迁补偿合同》属于行政协议。本案属于行政案件受理范围。（二）郭尔罗斯银行是否具有提起诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”郭尔罗斯银行是案涉征收土地、房屋的抵押权人，属于与行政征收补偿行为有利害关系的法人。金银滩镇政府与九州大地公司签订了《征地拆迁补偿合同》，郭尔罗斯银行有权就该补偿行为提起诉讼。（三）本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。金银滩镇政府与九州大地公司于2017年2月28日签订《征地拆迁补偿合同》，郭尔罗斯银行第一次向该院提起诉讼是2017年6月29日，故郭尔罗斯银行的起诉未超过法定起诉期限。（四）《征地拆迁补偿合同》的效力问题。《征地拆迁补偿合同》是签订者金银滩镇政府与九州大地公司的真实意思表示，双方签字盖章。该协议成立且已生效。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作……市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”吴忠市人民政府印发的《吴忠市统一征地管理办法》第六条规定：“统一征地工作在市、县（市、区）人民政府统一领导下，由国土、财政、监察、审计等部门组成统一征地小组，制定征地方案，组织实施统一征地，签订征地补偿协议。”第八条规定：“统一征地小组成员单位职责……乡（镇）人民政府（管委会、农场）、村民委员会负责征地分配到户及补偿安置工作。”2017年2月27日，利通区政府作出的2号通告第三项规定：“拆迁责任单位拆迁工作由利通区建设交通运输局牵头，金银滩镇人民政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。”本案中，利通区政府公告并组织实施案涉土地及房屋的征收、补偿工作，金银滩镇政府按照职责分工配合实施，符合上述法律、规章及《吴忠市统一征地管理办法》的规定，利通区政府、金银滩镇政府对案涉征地拆迁工作具有行政管理职责。郭尔罗斯银行诉称利通区政府无权决定征收案涉土地，金银滩镇政府不具有签订案涉合同的主体资格，没有事实和法律依据。郭尔罗斯银行诉称案涉征收的土地和房屋未经评估，合同签订不具备条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估是指在作出房屋征收决定时对征收房屋的价值等进行评估，本案中的补偿是金银滩镇政府在行使行政职责过程中，与九州大地公司经协商订立《征地拆迁补偿合同》，签订该合同未进行评估并不违反上述规定。郭尔罗斯银行诉称《征地拆迁补偿合同》征收补偿标准错误，恶意串通，损害其作为抵押权人的合法权益。宁夏回族自治区人民政府宁政发（2015）101号文件规定的征地补偿标准是征收集体土地的综合补偿标准，案涉征收的土地性质是国有土地，郭尔罗斯银行未提交证据证明金银滩镇政府与九州大地公司存在恶意串通，损害郭尔罗斯银行合法权益的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”另，行政协议还应当参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定。根据本案已经查明的事实，《征地拆迁补偿合同》并无上述法律和司法解释规定的无效情形。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案在审理过程中，向郭尔罗斯银行释明经审查认为案涉《征地拆迁补偿合同》不属于无效情形，郭尔罗斯银行拒绝变更诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款之规定，作出（2018）宁03行初19号行政判决，驳回郭尔罗斯银行的诉讼请求。

郭尔罗斯银行不服，提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。

二审法院认为，本案争议的焦点是金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》是否有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条的规定，重大且明显违法是指行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性，必须同时具备重大违法和明显违法两个条件。该条所称的“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。该条所称的“其他重大且明显违法的情形”是指违背地域专属管辖，无法辨认作出行政处理决定的行政机关，未依法作成书面决定，客观上不可能实施的行为，行政行为的实施可能导致相对人犯罪等。本案中，金银滩镇政府不存在不具有行政主体资格的情形，且金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》，不具有上述法律及司法解释规定的无效情形。一审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款的规定，在审理过程中，向郭尔罗斯银行释明经审查认为《征地拆迁补偿合同》不属于无效情形，郭尔罗斯银行拒绝变更诉讼请求，一审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，作出（2019）宁行终155号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。

郭尔罗斯银行向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，改判支持其一审诉讼请求，判决案涉《征地拆迁补偿合同》无效。主要事实和理由为：（一）案涉合同据以签订的条件系重大且明显违法的行政行为，合同订立欠缺合法依据,亦无任何有效证据显示合同主体一方金银滩镇政府被授权在收地工作中订立《征地拆迁补偿合同》。1.利通区政府将案涉土地视为集体土地自行决定征收，无法律依据。案涉土地系国有土地。该国有土地使用权由吴忠市人民政府依法出让，有权决定案涉土地征收的人民政府应当是吴忠市人民政府，利通区政府无权决定收回案涉土地。2.利通区政府无权决定征收案涉土地，其所辖金银滩镇政府代表利通区政府签订案涉合同，欠缺事实和法律依据，属于重大且明显违法。3.其一审提交的证据足以证明案涉房屋、土地处于司法查封状态。根据《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号），对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权。利通区政府收回案涉土地、房屋显然违反了该规定。（二）案涉房屋及土地的价值未依法予以评估，金银滩镇政府与九州大地公司以协商方式签订案涉合同，适用错误的补偿标准，收地行为程序严重违法。（三）利通区政府违法收地，案涉合同确定的补偿价格明显不公，严重损害其利益，参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，案涉合同当属无效。（四）原审法院裁判违法，当地政府任性妄为。

利通区政府向本院提交意见，请求驳回郭尔罗斯银行的再审申请。主要事实和理由为：1.郭尔罗斯银行称其无权决定征收案涉土地、金银滩镇政府不具有签订案涉合同的主体资格，无任何事实和法律依据。本案征收的是国有土地上的房屋。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及吴忠市人民政府《吴忠市统一征地管理办法》第六条、其作出的2号通告，金银滩镇政府有权作为主体与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》。2.《征地拆迁补偿合同》是九州大地公司与金银滩镇政府出于真实意思表示而签订，不存在恶意串通、损害郭尔罗斯银行的情形。3.金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国合同法》关于认定合同无效的规定，应被认定为有效。

金银滩镇政府向本院提交意见，请求驳回郭尔罗斯银行的再审申请。主要事实和理由为：1.郭尔罗斯银行的诉讼主体不适格。2.郭尔罗斯银行认为金银滩镇政府征收违法，主张不具体、不明确。3.利通区政府决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地，用于金银滩镇美丽小城镇项目建设的行为符合法律规定。4.其与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》合法有效。5.九州大地公司并未对所签《征地拆迁补偿合同》提出过任何异议，也未在法定期间提出行政复议和行政诉讼，对该合同予以认可。

九州大地公司未就本案的处理向本院提交意见。

本院经核查，2号通告载明：“为进一步改善农村人居环境，加快城乡一体化建设进程，根据市区城乡规划建设的总体要求，区政府决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地，用于金银滩镇美丽小城镇项目建设。现就该项目征地拆迁有关事宜通告如下：一、拆迁范围……松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物。”

本院认为，本案系再审申请人郭尔罗斯银行以再审被申请人利通区政府、金银滩镇政府为被告，就再审被申请人金银滩镇政府与一审第三人九州大地公司于2017年2月28日签订的《征地拆迁补偿合同》提起的确认无效之诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为没有依据系重大且明显违法的情形之一。本案的核心问题是金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》是否具有依据。（一）关于案涉国有土地使用权的收回。案涉土地为国有土地，案涉房屋为国有土地上的房屋。对于国有土地使用权的收回，法律规定了两种程序：一是，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的国有土地使用权的收回程序，即“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”二是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序，即“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”从本案现有证据看，对于案涉国有土地使用权的收回，利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中一种途径。《征地拆迁补偿合同》载明利通区政府作出的2号通告系签订依据之一。利通区政府、金银滩镇政府亦是将该通告作为证明签订《征地拆迁补偿合同》合法有效的证据之一予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地，用于金银滩镇美丽小城镇项目建设。”案涉土地系国有土地，并非集体土地，不涉及集体土地征收，在拆迁范围部分将“松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物”列入显然文不对题。且本案没有证据证明利通区政府、金银滩镇政府系依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，完成“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的行政审批程序后收回案涉国有土地的使用权，从而就“适当补偿”问题签订《征地拆迁补偿合同》。利通区政府在本案一、二审诉讼及金银滩镇政府在本案二审诉讼中主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收，亦是缺乏证据支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第十三条第一款等条款的规定，签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。（二）关于案涉国有土地使用权及房屋的补偿。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”；第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《征地拆迁补偿合同》第二条虽约定了“被征土地及房屋拆迁补偿”，但本案并无证据证明对案涉国有土地使用权及房屋的补偿系遵循《中华人民共和国土地管理法》第五十八条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条等条款的规定进行，相关约定显然缺乏依据。因此，在法律规定非常明确的情况下，金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》及相关补偿约定明显缺乏依据，构成无效行政行为。一、二审法院虽适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，但认定金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》不具有无效情形，故构成适用法律错误，依法应予纠正。

综上，郭尔罗斯银行的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形，应当再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

审判长　　李纬华

审判员　　夏建勇

审判员　　刘　平

二〇二〇年十一月二十七日

法官助理 易 旺

书记员 韩 岐