关于当事人申请再审审查、对方当事人答辩以及审查方式的规定

《民事诉讼法》第二百一十条当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见；不提交书面意见的，不影响人民法院审查。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。

【条文主旨】

本条是关于当事人申请再审审查、对方当事人答辩以及审查方式的规定。

【条文理解】

一、2012年修法中建议增加申请再审书状内容的要求

2021年修改《民事诉讼法》中未涉及本条内容，有必要回顾前两次修改《民事诉讼法》中对本条修改中的考虑因素。2007年《民事诉讼法》修改时，第一次以立法形式提岀了“再审申请书”概念，意味着当事人提出申请再审至少在形式意义上应当提交载明双方当事人、原生效裁判文书案号、具体再审事由、再审请求和理由等内容的书状，而不是无法获得有效信息的“来信来访”。申请再审书状内容实际上是非常重要的内容。在我国，规定申请再审书状的形式要求有更为重要的意义。这是最高人民法院探索“诉访分离”的关键一步。从再审程序规定比较简约的德国、日本民事诉讼法来看，两国对于申请再审书状均作了明确的规定。根据《日本民事诉讼法》第343条规定，再审诉状，应记载下列事项：（1）当事人及法定代理人；（2）不负盛名的判决的标示及对该判决再审请求的目的；（3）不服的理由。根据《德国民事诉讼法》第588条规定，（1）起诉的准备书状中应记载下列各项：①说明不符的理由；②提出证据方法以证明起诉的理由以及遵守不便期间的事实；③在如何程度内申请废除被声明不服的判决，并申请对本案另为如何的裁判。（2）提起回复原状之诉时，应将起诉所依据的证书的原本或缮本附于书状之中。证书不在原告手中时，原告应说明，为取得证书，他要提出如何的申请。有鉴于此，最高人民法院依据2008年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》（本司法解释已于2020年修正，但关于再审申请书记载事项的规定并未修改。）对再审申请书记载事项予以了规定，并建议立法机关对申请再审书状的要式作详细规定，但未被立法机关采纳。2012年全面修改《民事诉讼法》中，再次提出增加再审申请书的内容的修改建议。

二、再审程序“三阶构说”

对再审之诉的审理程序，理论界有“一阶构说”“二阶构说”和“三阶构说”之分。“一阶构说”是将整个再审过程视为一个程序，没有进行阶段性划分。“二阶构说”则把整个再审程序划分为对再审事由的审查和对原诉的再审审理两个相对独立的阶段。“三阶构说”则将再审程序分为三个阶段，即对当事人再审申请进行形式审查，决定是否立案受理的阶段；对当事人再审事由是否成立的审查阶段，对原诉进行再审审理三个阶段。“一阶构说”没有对再审程序的阶段作出区分，被理论界认为不能充分揭示程序的阶段性和递进性的特点，不利于法院有序、高效地处理再审之诉。“二阶构说”被认为可以反映出法院在两个独立阶段的不同任务、不同的审查对象，能够在一定程度上反映再审审理程序的特点。“三阶构说”是对再审程序更为精细的划分，用这样的程序去处理再审之诉，被认为使审理程序清晰明了，符合程序公开、公正、可操作的要求。（李浩：《构建再审之诉的三个程序设计》，载《法商研究》2006年第4期。）1991年《民事诉讼法》审判监督程序中仅就管辖法院、启动主体、再审事由、申请再审期限及决定再审后的审理程序作了原则性规定，对当事人申请再审相关的一些重要的程序性规则，如申请再审的提起与受理、审查阶段所应遵循的程序等没有规定。1992年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（已失效）第206条规定：“人民法院接到当事人再审申请后，应当进行审查……”但对应如何进行审查，当事人在审查阶段的权利义务、法院的审查程序等未作出具体规定。基于人民法院的工作规程和审判监督程序中对当事人申请再审所作的审查和再审的划分，我国司法实践对当事人申请再审案件的审理程序基本包括三个阶段，即立案受理阶段、审查阶段和再审审理阶段。立案受理阶段，是指收到当事人再审申请的法院对当事人提交的再审申请等材料进行形式审查，确定当事人的再审申请是否符合立案条件,并决定是否立案受理的阶段。立案受理阶段对当事人申请再审的审查属于形式审查，主要审查申请人是否适格，生效裁判是否属于法律允许申请再审的裁判，再审申请是否在法定期间内提出，再审案件是否属于受案法院管辖，再审事由是否属于法定错误情形等。只有符合受案条件的再审申请，人民法院才予以立案受理，并进入对当事人再审申请事由是否成立的审查阶段。审查阶段是指由人民法院通过对当事人再审申请等有关材料进行审查，确定当事人主张的生效裁判存在的法定应当再审的实体或程序性错误是否存在，当事人的再审申请事由是否成立，案件是否应当被提起再审的阶段。这是审理申请再审案件的一个重要阶段，是决定能否启动再审程序的阶段。再审审理阶段则指对经审查认为当事人的申请再审事由成立，并经依法裁定再审的案件进行再审审理，并对生效裁判作出维持、撤销或改判等裁判阶段。受案、审查、再审审理在2007年《民事诉讼法》修改后的工作调整和适应中已经构成了人民法院处理当事人申请再审案件的三个相对独立阶段的程序。

三、当事人申请再审应当提交再审申请书等材料

当事人作为再审发动主体，提交再审申请书等材料是其启动再审所必需，也是必要的前提条件。作为当事人的诉权，申请再审权利的行使依赖于当事人的意愿，没有当事人提起，则不存在诉的启动。当事人行使诉权的意愿必须通过的一定方式加以体现。基于不同诉讼程序的不同特点，法律对当事人诉权的行使方式也有不同规定。较之一、二审程序,根据《民事诉讼法》第161条规定，对适用简易程序审理的简单的民事案件，当事人可以口头起诉。对适用普通程序审理的第一审民事案件,根据《民事诉讼法》第123条规定，当事人应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提出副本。书写起诉状有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，并通知对方当事人。《民事诉讼法》第124条规定了起诉状的内容，主要包括原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；诉讼请求和所依据的事实和理由；证据和证据来源，证人姓名和住所。对按照第二审程序审理的上诉案件，《民事诉讼法》第172条规定：“上诉应当递交上诉状。上诉状的内容，应当包括当事人的姓名，法人的名称及其法定代表人的姓名或者其他组织的名称及其主要负责人的姓名；原审人民法院名称、案件的编号和案由；上诉的请求和理由。”由此可见，《民事诉讼法》对常规性程序下的起诉、上诉，除适用简易程序审理的简单一审民事案件外，均要求提交书面诉状。书面诉状可以使当事人的诉讼请求和理由清晰，便于对方当事人抗辩和法院对案件的审理。申请再审是当事人行使诉权的行为。当事人提出再审申请是启动审判监督程序的前提。当事人申请再审只有以诉状的形式提起，才有利于法院对申请再审案件的处理。本条规定的再审申请书同起诉状、上诉状性质一样，是当事人主张权利的依据，也是法院审查其主张是否成立的基础。申请再审书的内容,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第3条明确规定：“当事人申请再审，应当向人民法院提交再审申请书，并按照对方当事人人数提出副本。人民法院应当审查再审申请书是否载明下列事项：（一）申请再审人与对方当事人的姓名、住所及有效联系方式等基本情况；法人或其他组织的名称、住所和法定代表人或主要负责人的姓名、职务及有效联系方式等基本情况；（二）原审人民法院的名称，原判决、裁定、调解文书案号；（三）申请再审的法定情形及具体事实、理由；（四）具体的再审请求。”与此同时，我们认为,当事人随同再审申请书一并提交的材料至少应包括原审裁判文书及主要证据材料。如果没有原审裁判文书，法院无法确定当事人是否有申请再审权利，是否属于受案法院管辖等，影响到法院对当事人再审申请的受理；主要证据材料是否充分将直接影响法院对当事人申请再审事由是否可能成立的初始判断。由于法院对当事人再审申请主要釆取书面审查方式，当事人申请再审时，除在再审申请中应尽量详尽地阐述请求及再审事由外，还应尽量提供完备的、详尽的与其主张相关的材料。

四、人民法院有向对方当事人发送再审申请书副本的义务，对方当事人有提交书面意见的权利

作为民事诉讼审判程序之一，因当事人申请再审启动的审判监督程序也应是在双方当事人参与下进行的诉讼程序。缺乏一方当事人参与的诉讼程序，不符合诉讼程序的基本特征，也不符合程序正义的要求。法律在充分保障当事人行使申请再审权利的同时，也应保障另一方当事人的诉讼权利。由法院或当事人通过一定方式告知对方当事人诉的提起并使对方当事人在诉讼中享有平等的诉讼地位是当事人的基本诉讼权利。考察域外立法例，《法国民事诉讼法》第597条明确规定：受到攻击的判决的各方当事人，均应由提出再审申请的人召唤参加再审诉讼，否则再审之诉不予以受理。我国《民事诉讼法》在2007年修正前的审判监督程序中仅规定了当事人申请再审权利，没有为对方当事人参加诉讼设定一定的程序，使对方当事人的诉讼权利得不到应有的保障。本条从两方面规定了对方当事人在因当事人申请再审而启动的审判监督程序中的权利。一是人民法院应在一定期限内将再审申请书副本发送对方当事人。这是法律为人民法院设定的义务。这一规定虽然会增加法院的工作量，其意义是使对方当事人获悉申请再审情况，并决定是否通过法定方式表达自己的意见，参与基于相对方申请而启动的审判监督程序中。这一规定充分体现了当事人申请再审启动的审判监督程序的诉讼特征。对本条规定的人民法院发送再审申请书副本的义务，需要注意以下两个问题：（1）本条规定人民法院在收到再审申请书之日起5日内将再审申请书副本发送对方当事人，对其中“收到再审申请书之日”的规定，不能仅从字面理解。因为当事人提交再审申请后，法院需要通过形式审查进行立案受理工作,这是法院工作规程所必需的环节。没有立案受理，自然不应该计算相关期限。在审判实践中，并非只要当事人提交再审申请，法院必须立案受理，对不符合条件的再审申请书，如没有明确的请求，有谩骂、侮辱性言词等，或者欠缺必要材料的再审申请，法院有权退回，要求其修订或补充材料后再提交。本次2021年《民事诉讼法》修正中，有人曾提出，将本条规定为法院立案受理后5日内发送更为准确，但由于本次立法修正中没有对立案受理条件作出规定，将立案受理问题留待司法实践解决,在立法中不适宜出现“立案受理”字样，仍使用的是“收到”再审申请书。我们认为，基于法院的工作规程和申请再审审理程序具有的特定三段架构，本条规定的人民法院收到再审申请书之日，应理解为是法院经形式审查认为当事人的再审申请符合受理条件并予以立案受理之日。（2）本条规定人民法院的义务是将再审申请书副本发送对方当事人，没有规定必须送达。通常的诉讼程序中要求相关诉状、通知等必须通过法定方式送达双方当事人。由于当事人申请再审是对生效裁判错误的事后救济程序，相比一、二审程序，当事人申请再审后并不直接形成法院对原诉的审理，形成双方当事人之间的对抗。首先，需要通过审査程序,确定当事人主张原生效裁判存在法定应再审情形的理由是否成立，在没有裁定进入再审审理之前，在程序上对抗的是原审生效裁判。且当事人申请再审的提起通常距离纠纷的发生及原审裁判生效已有一段时间，对方当事人的变化有时难以掌握，如果规定必须在审查阶段即将再审申请书副本送达对方当事人，则在无法通过通常送达方式送达的情形下，必须公告送达，拖延了人民法院对当事人再审申请的审查。法院对当事人申请再审事由是否成立进行审查，主要通过对当事人申请再审书等材料及生效裁判文书，一、二审卷宗材料等进行审查，确定原审裁判是否存

在法定程序或实体错误。发送再审申请书副本的目的是使对方当事人知道并选择是否在审查阶段即参与其中。如果对方当事人提交书面意见,表达自己的意见，更有利于法院在审查中了解案件情况，但没有对方当事人的参与，并不意味着审查工作无法进行。因此，本条仅规定人民法院有义务将再审申请书副本发送对方当事人，没有规定必须送达，同时也明确对方当事人不提交书面意见，不影响人民法院审查。当然，在司法实践中人民法院应当尽量将再审申请书副本送达给对方当事人。其次,对方当事人有提交书面意见的权利，不提交书面意见，不影响人民法院审查。根据本条规定，对方当事人在收到再审申请书副本后，可以提交书面意见，对再审事由是否成立提出自己的意见。由于对方当事人与申请再审人诉讼地位的相对性，其提交的书面意见实质上也是一种答辩意见。鉴于审查阶段不同于再审审理阶段，也为了与再审审理程序中的答辩形成区别，立法在本处使用的是书面意见的概念，而不是答辩意见,但其性质是相类似的。本条并没有要求对方当事人必须提交书面意见,是否提交书面意见，应是对方当事人的权利。由于法院对再审申请的审查主要是书面审查，双方当事人在审查阶段很少有机会向合议庭当面陈述自己的主张和理由，向合议庭提交书面意见，陈述对当事人再审事由成立与否的意见，是对方当事人在审查阶段向合议庭表达自己态度，参与诉讼的主要途径。本条同时规定对方当事人不提交书面意见的，不影响人民法院审查，这是通常诉讼程序中对答辩人不提交答辩状不影响案件审理的基本原则在申请再审中的体现，其目的是防止因诉讼中对方当事人的消极行为而影响诉讼的进行。

五、人民法院可以要求申请人和对方当事人补充材料，或者询问有关事项

在2007年《民事诉讼法》修正前，审判监督程序中没有规定人民法院对当事人的再审申请应采取什么方式审查。虽然司法实践中对当事人申请再审进行审查并不局限于书面审查形式，也常釆取询问或听证等方式，但是因为这些审查方式找不到立法依据，常常受到对方当事人的质疑，给对方当事人形成不了约束力。通过本条规定，明确了人民法院对当事人申请再审案件启动再审之前，有权根据案件需要，向双方当事人询问有关事项，或要求双方当事人补充有羌材料。接受人民法院的询问,按照人民法院的要求提供有关材料，也是双方当事人的诉讼义务。本条规定的人民法院要求当事人补充材料、询问有关事项的行为，应主要发生在人民法院受理当事人再审申请后对其申请事由是否成立所进行的实质审查阶段，是人民法院为了进一步了解案件情况所依法进行的查证行为。

需要强调的是，询问而不是听证。“听证”一词，主要来源于对英文的翻译。到目前为止，《民事诉讼法》等相关法律中并没有将听证作为一项制度予以规定，有关《民事诉讼法》的司法解释中也没有对此作出规定。当然，询问也是为了落实“直接言词”原则，为了让审判者更好地直接听取当事人的意见，达到“兼听则明”的效果，通过询问更好地了解案情，为依法作出裁判打下坚实的基础。

【条文适用】

一、应当要求当事人提供符合条件的申请再审书状

在司法实践中，为了更好地提高审查的效率，切实保护当事人的合法权益，应当要求当事人提供符合条件的申请再审书状。根据2021年修订后《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第5条的规定：申请再审书状不符合形式要件的,人民法院可以要求再审申请人补充或改正。

二、径行裁定、调卷审查、询问当事人

根据《民事诉讼法》第211条的规定，人民法院对当事人的再审申请一般应当在3个月内审查完毕。但是，审查再审申请的方式仍然不完善。根据2015年《民事诉讼法司法解释》第395条、第397条的规定,结合各地审判实践经验，明确了径行裁定、调卷审查以及询问当事人三种审查方式，由合议庭或承办法官根据案情需要，分别采用。

（一） 径行裁定

径行裁定，主要是指人民法院通过审查当事人或案外人提交的再审申请书及其他材料，对当事人或案外人主张的再审事由明显成立或明显不成立情形下，釆取的审査方式。《民事诉讼法司法解释》第395条规定：“当事人主张的再审事由成立，且符合民事诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立,或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合民事诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。”审判实践中应当注意的是，人民法院对当事人或案外人的再审申请进行审查后，存在两种处理结果：一是裁定再审；二是驳回再审申请。裁定再审是对已经发生法律效力的裁判启动再次审判程序;驳回再审申请则是对当事人或案外人再审申请的否定。两种处理结果要么是对生效裁判既判力的动摇，要么是对当事人的再审诉权能否有效行使的裁决。因此，无论从维护生效裁判的既判力，还是充分保障当事人申请再审权利的角度考虑，审查程序中所涉及的制度的设立均应充分体现对生效裁判既判力的尊重和对当事人申请再审权利的充分保障。这一原则体现在审查方式上则要求审查方式的设立应尽可能确保审查的全面、客观和审慎。

（二） 调卷审查

调卷审查，主要是指合议庭或承办法官认为仅审查当事人提交的再审申请书等材料难以作出受理再审的裁定或驳回再审申请裁定的情形下,应当采用的审查方式。2021年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第12条规定：“人民法院认为仅审查再审申请书等材料难以作出裁定的，应当调阅原审卷宗予以审查。”根据《民事诉讼法》第207条规定，人民法院应当再审的情形多数属于证明事实的证据方面的缺陷以及审判程序方面的严重错误，因此，对原审裁判是否存在法定应当再审情形的审查认定，主要应基于对原审卷宗材料的审查。原审卷宗材料是原审裁判的基础材料档案，是原审审判过程及审判程序的最直接的反映。通过对原审卷宗的查阅，可以了解当事人在原审中的诉请、各自提交的证据及开庭质证情况，以及法院审理程序及认证情况等。需要指出的是，对申请再审的审查，既可以调阅所涉案件的全部卷宗材料，也可以根据审查的需要，只调阅一审或二审或再审卷宗，也可以只调阅相关正卷的特定材料。

（三）询问当事人

询问当事人，主要是指当事人申请再审的事由很可能存在或者出于进一步了解事实、做好息讼稳控工作等案情需要，召集一方或双方当事人了解情况。询问当事人是《民事诉讼法》第210条规定的内容，主要目的是在办理申请再审案件中引入“直接言词原则”，也明确了人民法院在审查中有询问当事人的权利，反之，当事人也有接受法院询问的义务,询问成为审查程序中当事人诉讼义务的组成部分。同时，以新的证据事由申请再审的，由于必然存在案件事实的变化，2015年《民事诉讼法司法解释》第397条规定了在此情况下应当询问当事人，以便查清案件事实，作岀适当的处理。需要指出的是，新证据事由应当询问。其他事由的，根据申请再审案件的具体情况，认为需要询问申请人或对方当事人,能够更便于或更利于查清申请再审事由是否成立的，则可以决定釆取询问的方式进行审查。

三、发送不到对方当事人的处理

司法实践中，由于当事人申请再审时，案件需要经过一审、二审,时间已经相对较长，常常会出现对方当事人已经被注销或者已迁移至新址，再审申请书副本以及应诉通知书往往无法送达；有的案件当事人,出于自身的一些目的，即便收到再审申请书副本以及应诉通知书也不予回复。如何处理，成为司法实践中的一个难题。我们认为，发送不到对方当事人的，可以继续审查，不必等待回复才予以审查。