国家赔偿请求权能否被债权人代位行使？

作者彭云翔，江苏省无锡市滨湖区人民法院员额法官、审管办副主任；王宇，江苏省无锡市滨湖区人民法院法官助理（本文仅代表作者个人观点）

一、问题的提出

当直接受害人（通常在另案中作为被执行人）基于特定原因怠于行使其享有的国家赔偿请求权，导致经生效法律文书确认的另案债权人的债权难以实现时，债权人能否依据《民法典》的债权人代位权制度代位申请国家赔偿？这一问题并非孤立，而是紧密关联着代位权制度的适用边界、国家赔偿请求权的本质属性以及司法实践中各类规则的冲突与协调。

该问题的复杂性主要体现在三个维度：其一，作为民事救济手段的代位权制度，其适用边界能否突破公私法体系的传统分野，介入具有公法属性的国家赔偿法律关系；其二，国家赔偿请求权的法律属性需进行类型化分析，财产性赔偿与人身性赔偿的权利特征差异直接影响代位权的适用空间；其三，程序法与实体法的双重障碍在司法实践中形成的制度性壁垒亟待破解。从维护债权人合法权益的角度出发，若不允许代位申请，债权人的债权可能因直接受害人的不作为而无法实现；但代位权的行使于诉讼中应重视债务人权益保护，不过分侵夺债务人之私法自治，从国家赔偿制度的特殊性来看，贸然允许代位申请又可能引发一系列问题。

二、债权人代位权的法律基础与适用条件

（一）民事代位权的法定要件

根据《民法典》第535条的规定及司法实践，代位权的行使须具备四要件：主债权合法有效且到期、次债权确定存在、债务人怠于行使损害债权人利益、不专属于债务人自身。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（以下简称《民法典合同编通则解释》）第34条对可代位客体做了排除性规定，即将专属性权利（如人身损害赔偿等具有人身依附性的权利）排除在代位客体之外，司法实践中金钱债权是代位权的主要客体，但非金钱债权并非绝对不可代位，如（2017）渝02民终437号案件将抵押权纳入了代位权的客体范围。此规则在民事领域适用明确，但国家赔偿请求权的公法属性导致适用难题。在国家赔偿代位申请的讨论中，关键争议点聚焦于：国家赔偿请求权是否属于可代位行使的债权？

（二）国家赔偿请求权的类型化分析

国家赔偿请求权源于《国家赔偿法》，其性质需分不同情形进行细致讨论。在财产性赔偿方面，诸如错误查封、扣押财产所引发的赔偿，这类赔偿请求权本质上属于可转让的金钱债权，从理论层面分析，具备被代位行使的可能性。当债务人的财产因国家机关的违法行政行为或司法行为被错误查封、扣押，导致财产遭受损失时，债务人所享有的要求赔偿财产损失的请求权，在满足债权人代位权其他要件的情况下，可被债权人代位行使。例如，某企业的生产设备被行政机关违法查封，导致企业无法正常生产经营，遭受了重大经济损失。企业作为债务人，对行政机关享有财产损失赔偿请求权，若其怠于行使该权利，影响到其债权人的债权实现，从理论上债权人可代位行使该赔偿请求权。值得注意的是，《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《涉执行司法赔偿解释》）第3条规定：“原债权人转让债权的，其基于债权申请国家赔偿的权利随之转移，但根据债权性质、当事人约定或者法律规定不得转让的除外。”该条款为财产性国家赔偿请求权的可转移性提供了规范依据，对代位权理论的适用具有重要参考。

但对于人身性赔偿，例如人身自由、生命健康受到损害的赔偿，其具有鲜明的人身属性，通常被视作“专属于债务人自身的权利”，依据相关法律原理和实践共识，不得被代位行使,但在特殊情况下，法院也会突破人身性权利属于债务人专属权不可代位的一般理解。人身自由和生命健康是公民最基本的人身权利，这些权利所遭受的损害具有不可替代性和强烈的人身依附性。比如，公民因被错误拘留或逮捕，人身自由受到严重限制，其因此获得的人身自由损害赔偿请求权，只能由该公民本人行使，不能被其债权人代位行使。因为这种赔偿不仅是对受害人物质损失的补偿，更是对其精神和人身权益的抚慰，与受害人的个人身份紧密相关。但有学者认为人身损害赔偿请求权，并非必然具有人身依附性，而是更多具有财产属性，从而认为该类权利具有可让与性；对于其他具有人身性的专属权利如抚养费不认可具有可让与性。这一观点不仅忽略了人身性赔偿的复合性——即物质损失与精神损害的综合补偿，若仅以医疗费、误工费等财产性支出为由主张整体人身损害赔偿请求权具有财产属性，则是对赔偿复合性的片面割裂；同时，允许人身损害赔偿请求权的代位行使，可能导致债权人通过代位权干预债务人的人身权益处置，甚至引发"买卖伤痛"的伦理困境。

三、司法实践中的障碍与争议

（一）程序上冲突

在程序法层面，存在明显的冲突。一方面，国家赔偿程序有着严格的主体要求，赔偿请求人必须是直接受害人，而且程序启动时需要提交特定材料，如撤销原司法行为的文书等，而债权人作为案外人，在实际操作中很难满足这些要求。国家赔偿程序的设计初衷是保障直接受害人的合法权益，其对主体资格和申请材料的严格规定，是为了确保赔偿请求的真实性和合法性。例如，在刑事赔偿案件中，申请国家赔偿通常需要提供法院的无罪判决、撤销逮捕决定等法律文书，以证明原司法行为的违法性。债权人作为非直接受害人，很难获取这些与直接受害人密切相关的法律文书，从而无法满足国家赔偿程序的启动条件。

另一方面，代位权诉讼的管辖法院依据相关规定为次债务人住所地法院、但适用专属管辖除外（《民法典合同编通则解释》第35条），然而国家赔偿案件属于行政诉讼范畴，对于行政案件的管辖较少出现专属管辖的情形、同时由于行政诉讼案件通常实行集中管辖、交叉管辖，赔偿义务机关所在地法院一般不具有管辖权，从而导致代位权案件管辖法院与国家赔偿案件法院不一致，这种管辖规则的差异，无疑给债权人代位申请国家赔偿带来了程序上的阻碍。不同的管辖规则是基于不同的法律关系和诉讼目的而设定的。代位权诉讼主要是为了解决债权人与债务人、次债务人之间的民事债权债务关系，以次债务人住所地确定管辖法院，便于法院调查取证和审理案件。而国家赔偿案件的管辖，是考虑到便于法院对国家机关的公权力行为进行审查，以及便于赔偿义务机关参与诉讼和履行赔偿义务。这种管辖规则的差异，使得债权人在代位申请国家赔偿时，面临着管辖法院难以确定的问题，增加了诉讼的复杂性和不确定性。

（二）实体上障碍

从实体法角度审视，同样存在障碍。《国家赔偿法》中并未对代位申请制度作出相应规定，而且按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等现行规定，赔偿金通常应直接支付给受害人，债权人难以通过代位权直接获得赔偿。国家赔偿制度的重要功能之一，即对受到公权力不法侵害的情形予以保护和补救，因而其赔偿程序和支付方式都是围绕直接受害人设计的。在没有明确法律规定的情况下，债权人无法依据代位权直接从国家赔偿义务机关获得赔偿金。

此外，若债务人（受害人）未主动申请赔偿，法院在认定其“怠于行使权利”时，往往会面临证据不足的困境。因为国家赔偿程序本身较为复杂，债务人可能由于缺乏法律知识、对程序不熟悉等客观原因，而非主观上故意怠于行使权利。国家赔偿程序涉及对国家机关公权力行为的合法性审查，需要申请人具备一定的法律知识和程序意识。债务人可能因为对国家赔偿的相关法律法规不了解，不知道如何申请赔偿，或者因为害怕与国家机关产生纠纷而不敢申请赔偿，这些情况都可能导致法院难以准确判断债务人是否存在主观上怠于行使权利的情形。

（三）代位权在国家赔偿领域的适用难题

从司法实践来看，法院通常认为国家赔偿请求权涉及对国家公权力行为合法性的审查，其程序具有特殊性，需通过专门的行政或司法赔偿程序来单独处理，这与民事代位权制度是存在本质区别。裁判文书网检索的代位权相关案例集中在保险法、公司法等民事领域，这也说明法院对代位权制度能否延伸到公法领域的国家赔偿持谨慎态度。国家赔偿请求权的产生基础是国家机关的公权力行使行为，其审查和处理程序与普通民事债权的诉讼程序有很大不同，因此与民事代位诉讼相比，债权人的行政代位诉讼似乎应当受到更多限制。

四、代位申请国家赔偿的可行性

（一）扩张解释的可行性

若国家赔偿请求权属于财产性赔偿，可以对相关法律进行扩张解释以允许债权人代位申请国家赔偿，即可类推适用《民法典》第535条，从而允许债权人代位申请。同时《涉执行司法赔偿解释》第3条确认了财产性赔偿请求权的可转移性，为其可代位性提供了规范支撑。债权人代位权的规范目的既在于债务人责任财产的保全，而能够构成债务人责任财产者应包括公法上的权利等。其核心逻辑在于，国家赔偿中的财产损失与民事侵权后果具有同质性，代位权制度的功能在于保障债权人利益，不应因公法程序限制而排除适用。例如，当债务人因司法机关错误执行导致财产损失时，其赔偿请求权具有明显的可代位性。从保护债权人合法权益和维护法律公平正义的角度出发，在债务人怠于行使财产性国家赔偿请求权、严重影响债权人债权实现的情况下，通过扩张解释法律，允许债权人代位申请，能够弥补法律漏洞，实现实质正义。但是国家赔偿程序是专门为审查国家机关公权力行为合法性和保障直接受害人权益而设立的，具有严格的程序规定和价值取向。债权人代位申请可能会导致国家赔偿程序的混乱，增加国家机关的工作负担，同时也可能侵犯直接受害人的合法权益。例如，债权人可能出于自身利益考虑，过度干预国家赔偿程序，影响赔偿金额的合理确定和赔偿程序的正常进行，因此必须进行严格的审查。

如果一味地从公私法对立角度否定民事规范在国家赔偿中的适用无益于于国家赔偿责任体系的完善。司法实践中也明确了特定的行政诉讼可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范；并且根据《宪法》第41条第3款规定，对于受害人依照法律规定取得赔偿的权利，并未对公法、私法上的救济进行区分。《民法典》与《国家赔偿法》在受害人获得赔偿这一方面上的关系是并行互补的关系，在目的、范围、方式、程序等方面客观上存在着无缝隙衔接的关系，由此形成的是一个由公法规范和私法规范相互交织而成的国家赔偿请求权保护规范体系。从这一角度出发，债权人代位申请国家赔偿是合乎逻辑的。

（二）程序衔接的探索

代位申请国家赔偿尚无明确的法律法规，这无疑给司法实践带来了诸多不确定性。为解决这一问题，建议通过司法解释明确以下关键问题：一是明确财产性国家赔偿请求权的可代位性，详细规定在何种情况下债权人可以代位行使债务人的财产性国家赔偿请求权，以及代位行使的条件和限制。例如，可规定当债务人对国家赔偿义务机关的财产性赔偿请求权已确定，且债务人怠于行使该权利，导致债权人的债权无法实现或实现明显困难时，债权人可代位申请。

（三）代位申请国家赔偿的规则构建

首先，应明确债权人代位申请的范围应以其债权数额为限，避免债权人过度主张权利。其次，制定代位申请的具体程序规则，包括管辖法院的确定、举证责任的分配等，解决司法实践中程序冲突的问题。在管辖法院方面，考虑到国家赔偿案件的特殊性，可规定代位申请国家赔偿案件由国家赔偿案件的管辖法院进行管辖，这样便于法院对国家机关的公权力行为进行审查，也有利于协调国家赔偿程序与民事代位权诉讼程序。在举证责任分配上，债权人应承担证明其对债务人享有合法债权、债务人怠于行使国家赔偿请求权以及该怠于行使行为损害其债权的举证责任；而债务人则应对其未怠于行使权利或存在合理理由未行使权利承担举证责任。最后，规定赔偿金的分配顺序，明确是否优先清偿代位债权人，以保障债权人的合法权益和维护法律秩序的稳定。建议在司法解释中明确，当债权人通过代位申请获得国家赔偿金后，在扣除必要的诉讼费用等合理支出后，应优先用于清偿债权人的债权。若赔偿金不足以清偿全部债权，应按照各债权人债权的比例进行分配；若赔偿金有剩余，则应返还给债务人。

五、结论

在现行法律框架下，债权人代位申请国家赔偿缺乏直接的法律依据，尤其是在涉及人身性赔偿的情形下，代位申请几乎没有空间。对于财产性赔偿，根据当前《行政诉讼法》及司法解释的规定，申请人必须与具体行政行为存在利害关系才有资格提起，此种利害关系地位原则上限于公法上利害关系，我国台湾地区对此判断也基本一致；虽然在理论上存在代位申请财产国家赔偿的可行性，但公法上的权利的代位需要具备明确的法律依据，要实现规则的完善仍需通过具体个案不断推动。在司法实践中，程序冲突、实体认定难题及人身性赔偿的难以代位性，共同构成了债权人代位申请国家赔偿的主要障碍。

从立法层面来看，有必要修订《国家赔偿法》或出台专门的司法解释，明确财产性赔偿请求权在国家赔偿中的可代位性，为债权人的权利救济提供更明确的法律依据。从司法层面来看，法院在审理此类案件时，可参考《民法典合同编通则解释》第37条，追加债务人为第三人，以便更全面地审查其怠于行使权利的主观状态；并结合《涉执行司法赔偿解释》第3条，合理认定财产损害赔偿请求权在国家赔偿中的可转移性。通过追加债务人为第三人，法院可以听取债务人的意见，了解其未申请国家赔偿的真实原因，从而更准确地判断债务人是否存在怠于行使权利的情形，保障各方当事人的合法权益。