行政赔偿判决的类型化构造

作者：蒋成旭 作者单位：浙江大学立法研究院

【内容摘要】　行政法上关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。能被补救的行政行为瑕疵，限于“行政上微小的缺点”，且仅限于行政行为在实施程序方面的瑕疵（即程序瑕疵），及在事实与证据方面、规范依据方面的瑕疵（属实体瑕疵）。面向程序瑕疵与实体瑕疵的补救机制，分别为补正制度与理由之替换，二者均产生治愈行政行为违法性的效果。但行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换：前者仅在一定范围内才产生治愈违法性的效果。在我国，补正行政行为程序瑕疵的时点被限于提起行政诉讼前，一旦进入诉讼阶段，补正的效果将被推翻。事实与证据、规范依据都属于可以为行政行为合法性提供支持的“理由”，适用理由之替换将面临三项限制：用作替换的证据必须在行政行为作出时就已被收集；不得因替换证据而架空法定的陈述意见程序或听证程序；不得因替换证据或规范依据而改变行政行为的同一性。

【内容摘要】  随着行政赔偿决定本身成为行政赔偿诉讼的起诉和审查对象，行政赔偿判决也由原先的单一类型转变为三种基本形式：实体性行政赔偿判决、程序性行政赔偿判决和中间判决。这一转变不是制度上的倒退，而是适应我国特殊行政赔偿制度的必要调整。转变的制度原因是行政赔偿决定成为了一个可单独审查的行政行为，现实原因是《国家赔偿法》所提供的救济能力有限，对原告损失的填平补齐在很多情况下依赖于行政赔偿决定。行政赔偿判决具有自身的特殊性，适用规则不能直接套用行政诉讼的已有判决类型。一方面，行政赔偿诉讼作为一种典型的主观诉讼，判决的选择需要尽可能回应原告的诉讼请求；另一方面，法院原则上应当作出具有给付内容的实体性判决，但当原告损失的填补依赖于赔偿义务机关的首次判断权时，也可以作出程序性行政赔偿判决或中间判决。将程序性行政赔偿判决的适用限制在最小必要范围，能够避免赔偿事项在法院和赔偿义务机关之间的反复推诿和程序空转。

【关键词】  行政赔偿决定  行政赔偿判决类型  行政诉讼  首次判断权

通常认为，行政赔偿判决是一种实体性判决，应当包含明确的赔偿项目、赔偿金额等具体给付内容。这意味着法院需要直面赔偿的具体问题，实质性地解决行政赔偿纠纷，而诸如撤销行政赔偿决定、责令作出行政赔偿决定等没有具体给付内容的判决是不被允许的。这有利于当事人及时获得救济，避免司法推诿。但随着2022年新的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法释〔2022〕10号，以下简称新《行政赔偿规定》)替代了1997年的同名司法解释(法发〔1997〕10号，以下简称1997年《行政赔偿规定》),情况发生了变化。根据新《行政赔偿规定》,行政赔偿判决的类型变得多元化——法院不仅可以作出包含了具体给付内容的实体性判决，也可以作出不包含给付内容，仅责令行政机关作出赔偿决定的程序性判决，还可以作出介于两者之间，仅对赔偿方式、项目、标准予以明确的“中间判决”。

上述变化引发了学界对行政赔偿制度倒退的担忧：程序性行政赔偿判决意味着法院可以不用在判决中明确赔偿内容和金额等，相当于把赔偿的“皮球”又重新踢回给了行政机关，岂不是给司法推诿留下了空间，更易造成行政赔偿程序空转，徒增当事人诉讼负担？这样的担忧虽不无道理，但在下结论之前，我们不妨先反思过去的研究是否存在盲点——这一变化背后是否有着未被注意到的深层原因，是否单一的实体性行政赔偿判决已经无法适应我国本土司法实践的需要？因此，有必要对这一转变的原因进行深入剖析，才能更准确地理解和适用新的行政赔偿判决。在此基础上，本文尝试探寻行政赔偿判决多元化的理据，并构造行政赔偿判决的基本类型及其适用规则，以期为司法实践和行政赔偿制度的完善提供参考。

一、行政赔偿判决多元化的原因

若要对行政赔偿判决进行类型化分析，首先需要搞清楚行政赔偿判决为什么会从单一类型发展成多元类型，这种多元化的转变有着怎样的制度背景和现实需求。为此，下文将从制度层面和现实层面分别予以阐释。

（一）制度原因：行政赔偿决定的性质及其变迁

从制度层面来看，导致行政赔偿判决类型多元化转变的直接原因是新《行政赔偿规定》使得行政赔偿决定(包括不予赔偿决定)本身也成为了行政赔偿诉讼的审查对象。行政赔偿决定是我国行政赔偿制度中非常重要且特殊的一个概念，但在新《行政赔偿规定》之前，行政赔偿决定究竟是什么性质，一直没有定论，进而导致行政赔偿决定能否成为行政赔偿诉讼的审查对象也是众说纷纭。

1.行政赔偿决定是先行处理程序的产物，它的产生经历了从“赔偿协议”到“给予赔偿”再到“赔偿决定”的过程。在我国，当某人因行政机关的行政活动而受到损害时，他可以向引起损害的行政机关提出行政赔偿申请，即行政赔偿的先行处理程序，赔偿义务机关需要在一定期限内作出一个包含是否赔偿、赔偿什么及多少等内容的行政赔偿决定。他也可以申请行政复议或提起行政诉讼，一般被称作一并提起的行政赔偿程序，请求复议机关或法院直接对赔多少、怎么赔等作出复议决定或判决。设置先行处理程序的目的主要是简化程序、方便受害人、有利于受害人及时得到赔偿。不过，人们最初对先行处理程序的设想并非是行政机关作出一个单方的行政决定，而是行政机关与赔偿请求人达成赔偿协议。《关于<中华人民共和国国家赔偿法(草案)>的说明》也能印证这一点：“草案规定，赔偿请求人应当首先向赔偿义务机关申请赔偿，赔偿义务机关应当在两个月内与请求人达成赔偿协议。”但1994年正式颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)没有采纳“赔偿协议”的方案，而是规定了“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿”。2010年，修改后的《国家赔偿法》第13条又将“给予赔偿”改为了“赔偿决定”：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”这一演变过程伴随着一个根本性的问题始终没有得到解答——行政赔偿决定的性质究竟是什么？法院是否需要像对待行政许可决定、行政处罚决定那样，对行政赔偿决定予以一定的尊让？毕竟，通常情况下，法院不能代替行政机关作出行政决定，必须恪守司法审查有限原则、行政首次判断权原则。又或者，它只是一种程序性行为？它的存在仅表明行政机关已经对赔偿请求作出了处理，但其内容并不拘束法院对赔偿事项的认定和审查。

2.行政赔偿决定性质的游移不定，直接影响了人们对行政赔偿诉讼审查对象和行政赔偿判决的看法。关于这一点，就连最高人民法院也存在立场上的摇摆。1997年《行政赔偿规定》第29条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”这意味着行政赔偿决定不同于一般的行政决定，其本身不能成为行政赔偿诉讼的审查对象，赔偿请求人围绕行政赔偿决定本身的诉讼请求，包括诉请法院判决撤销行政赔偿决定(包括不予赔偿决定)、责令赔偿义务机关限期作出行政赔偿决定等，是不被容许的。“不予赔偿决定系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求先行处理的程序性行为，并非独立可复议和可诉的行政行为。”比如，原告坚持自己的诉讼请求是确认赔偿义务机关不予赔偿的行为违法，最高人民法院认为这种诉讼请求“不属于行政诉讼受案范围，且属舍近求远，徒增司法诉累”。这样的制度安排无疑具有积极意义，它要求法院直面行政赔偿的实体问题，尽可能一次性化解行政争议。然而，最高人民法院也会发表完全不同的观点：“判决赔偿义务机关作出赔偿决定作为行政赔偿诉讼的一种判决方式，主要是来源于对行政行为概念的认识、对行政赔偿诉讼属性的把握及由此带来的对《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第76条等条款的理解与适用。”这使得行政赔偿决定的性质更加扑朔迷离。如果行政赔偿决定是一种具有法律行为性质的行政决定，那么理论上行政赔偿决定本身也应属于行政诉讼的审查对象。并且，当法院认为原行政赔偿决定不合法或不合理时，在作出具有新的给付内容的行政赔偿判决之前，也应该先撤销原行政赔偿决定。但现实中，法院并不会先撤销原行政赔偿决定再作出判决。

最终，随着2022年新《行政赔偿规定》的出台，行政赔偿决定的性质终于有了定论，即：行政赔偿决定是一个可单独审查的行政行为，与行政许可、行政处罚等无异。按最高人民法院郭修江法官的说法，它应该被称为“行政赔偿行为”。新《行政赔偿规定》首先在第3条明确了行政赔偿决定本身也可以成为起诉和审查的对象，改变了1997年《行政赔偿规定》所确立的行政赔偿诉讼应围绕赔偿争议进行的原有规则。相应地，第31条第2款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。”由此确立了行政赔偿判决类型的多元化格局——法院原则上应当针对赔偿争议作出具有给付内容的判决，但也可以作出仅明确赔偿方式、项目、标准等而不具有给付内容的判决，还可以针对行政赔偿决定本身作出撤销(及责令重作)、责令作出、变更的判决。

（二）现实原因：行政赔偿纠纷的化解由司法主导转向行政主导

行政赔偿判决的多元化反映了我国行政赔偿制度发生基本定位上的变化，法院对行政赔偿纠纷的主导权逐渐地向行政机关让渡：在行政赔偿制度建立之初，关于要不要赔、怎么赔、赔多少等问题基本上都是由法院主导；而到了2022年的新《行政赔偿规定》,关于要不要赔、怎么赔、赔多少等，法院可以只提供一个大致方向(对赔偿方式、项目、标准等予以明确),最终却仍然由行政机关决定。可以说，以2022年的新《行政赔偿规定》为标志，我国行政赔偿制度由此开始从“司法主导型”制度向“行政主导型”制度转变，其背后是法院在长期的司法实践中逐渐产生了向行政机关让渡主导权的现实需求。

一方面，《国家赔偿法》规定的赔偿方式只有给付赔偿金、返还财产或者恢复原状三种，但近十年来随着赔偿、补偿混合的行政纠纷大量出现，以及行政机关在相关案件中采取多样化的“赔偿”方式(提供房屋安置、给予搬迁奖励、社保待遇等作为“赔偿”方式),行政赔偿纠纷的实质化解越来越脱离行政赔偿诉讼的法定救济能力。法院无法在行政赔偿判决中直接责令行政机关履行房屋安置、落实社保待遇等“赔偿”义务，能做的只有在裁判理由中对赔偿方式、项目、标准等予以明确，并要求行政机关依此作出赔偿决定。最高人民法院公报案例“许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案”(以下简称“许水云案”)很典型地反映了这一状况：最高人民法院一方面强调，为体现对违法征收和违法拆除行为的“惩戒”,并有效维护许水云的合法权益，对许水云房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿；但另一方面，由于直接判决具体赔偿金额可能难以取得良好的社会效果(比如其他拆迁户会认为赔偿金过高而感到不公平),以及原告更希望获得房屋安置等非货币性质的“赔偿”,因此最高人民法院最终也仅仅责令行政机关“依法予以行政赔偿”而已。

另一方面，法院(包括行政复议机关)越来越不愿意承担、客观上也难以承担具有给付内容的行政赔偿实体判决可能带来的政治风险。众所周知，《国家赔偿法》规定的赔偿标准比较低，赔偿方式和范围都不够灵活，自1994年颁布以来一直都没有太大的变化，导致在法定框架之内，赔偿请求人往往难以获得足够的救济。若要给予其足够的救济，就可能需要超出法定的赔偿标准或范围，但超出法定赔偿标准或范围的行政赔偿决定、行政赔偿判决、行政赔偿复议决定，都可能会成为政治问责的导火索。如果由赔偿义务机关作出具有给付内容的行政赔偿决定，那么无论赔偿金额高低、赔偿方式如何、赔偿范围多大，政治责任均由赔偿义务机关自己承担。若监察机关等有权部门事后认为赔偿请求人不该获得这么高的行政赔偿，那么问责的对象只会是赔偿义务机关及其相关负责人。而如果法院作出了具有给付内容的行政赔偿判决，或是行政复议机关作出了具有给付内容的行政赔偿复议决定，那么给付内容的政治责任就可能转移到了法院或行政复议机关，因为赔偿义务机关只是根据生效的法院判决或复议决定被动地履行赔偿义务。更有甚者，当赔偿义务机关认识到赔偿义务已经不可避免之时，反而会希望后两者“替”自己作出具有给付内容的行政赔偿判决或行政复议决定。比如在一起强拆引起的行政赔偿案件中，反而是被告行政机关提出一审法院“责令依法予以行政赔偿”的判决“没有确定赔偿数额，缺乏可操作性，无法履行义务”。从这个角度看，2022年新《行政赔偿规定》作为最高人民法院的司法解释，虽然向行政机关让渡了行政赔偿的主动权，但同时也可能是审判机关“以退为进”的一种自我保护策略。

二、行政赔偿判决多元化的理据

前文分析了行政赔偿判决从单一类型发展为多元类型的原因，其背后所反映的是在制度层面对行政赔偿决定性质予以明确的必要性，以及在现实层面为应对行政赔偿纠纷的新特点作出适当调整的合理性。尽管如此，这种制度变化仍面临一个理论可行性上的诘问：将行政赔偿决定定位为一种独立的行政决定能否融贯于现有的行政法体系？是否有理论上的支持？下文将结合比较法尤其是法国行政法的观察，从制度原理层面探寻行政赔偿判决多元化的理据。

（一）比较法上的观察

从比较法的视野来看，我国这种行政赔偿决定的定位和行政赔偿判决的多元化格局是相对特殊的。以德国和日本为代表的国家和地区，有关行政机关侵权赔偿的诉讼适用的是民事诉讼程序。正如侵权责任法没有禁止双方自行协商赔偿一样，法律也没有禁止行政赔偿纠纷中的赔偿请求人事先向侵权的行政机关发出赔偿请求，以及行政机关主动履行赔偿责任。但无论如何，双方最多会达成一份行政赔偿协议或和解协议，而并不会形成一个单方的“行政赔偿决定”。比如在德国，由于行政机关承担行政赔偿责任的方式只有金钱赔偿一种，法院不会判决行政机关通过作出一个行政行为的方式来承担行政赔偿责任。总之，在德国和日本，“行政赔偿决定”这一概念本身就无从谈起。

美国《联邦侵权索赔法》(FederalTortClaimsAct,以下简称FTCA)被视为是我国先行处理程序的灵感来源。根据FTCA规定，对联邦政府提起索赔诉讼的前提条件是索赔人已经先向行政机关提出索赔请求并遭到拒绝，否则起诉将被驳回。不同之处在于，首先，FTCA设置的前置处理程序并不是让行政机关作出一个可作为起诉和审查对象的行政行为，而是促使行政机关和赔偿请求人达成和解，避免进入诉讼程序。其次，FTCA对待这类诉讼的基调是“将联邦政府置于与私人主体类似的地位”,也就是说，法院将适用侵权法上的一般私法原则来审查这类案件，而非像行政诉讼那样来审查行政机关的前置处理行为或不作为。

与我国当前的行政赔偿决定最为接近的制度其实在法国，尽管从上世纪90年代早期的文献来看，国家赔偿制度在设计之初似乎并没有参考法国行政法。在法国，行政赔偿诉讼属于完全管辖权之诉。完全管辖权之诉是指行政法官可以行使全部审判权力的诉讼——行政法官可以审查行政机关的各种行为，包括单方行为、双方行为、法律行为和事实行为，并可以判决撤销或变更行政机关的决定、判决行政机关承担赔偿责任等。完全管辖权之诉有一个特殊的原则叫作“行政决定前置原则”,指的是：除了公共工程诉讼之外，包括行政赔偿诉讼在内，当事人必须先向行政机关请求救济，只在行政机关拒绝、不作答复或对行政机关的答复不满意时，才能向行政法院提起完全管辖权之诉。“行政决定前置原则”是基于这样一种行政法思想：任何诉诸行政法院的起诉，必须是直接针对一项行政机关已经作出的决定，并且起诉人应当已受到该行政决定的影响。这一原则是法国行政诉讼区分越权之诉和完全管辖权之诉的产物，意味着完全管辖权之诉的目的首先是撤销某一影响原告的行政决定，相当于让行政法院“有的放矢”。可以看到，我国当下的先行处理程序与法国的“行政决定前置原则”如出一辙，需要被撤销的、影响原告的行政决定，就是行政赔偿决定。那么法国的完全管辖权之诉能否为我们构建行政赔偿判决体系提供一些参考呢？很遗憾，答案仍然是否定的。

第一个原因是，完全管辖权之诉的前置行政决定在诉讼上通常仅具有形式意义而不具有实质意义。由于完全管辖权之诉还需要审查原告的请求是否合法并在请求合法的情况下惩处行政机关，因此，撤销影响原告的行政决定并不是完全管辖权之诉的最终目的，前置的行政决定在诉讼上的意义仅仅是一个必要的形式前提。除此以外的次要用处是提供一种诉前调解机制，促进双方达成协议、避免诉讼。在当下的法国，这种前置程序已经慢慢演变为一种仅具有形式意义的简单手续，想提起完全管辖之诉的公民只需要通过免费的在线“公民申诉”(Telérecours  citoyens)网站填写一份申诉说明，也可以直接通过邮局或将其诉求提交给法院。第二个原因是，法国的行政法院也只能判决行政机关承担金钱赔偿义务。行政法院不能命令行政机关为一定行为或不为一定行为，不能判决行政主体采取实际执行行为以恢复物质损害的原状。对于身体上的损害和性质上不能恢复原状的损害只能判决金钱赔偿。

可以说，我国的先行处理程序与法国的“行政决定前置原则”虽然相像，但正好朝着相反的方向演进：我国的行政赔偿决定在行政赔偿诉讼中的地位不断提高，其实质作用得到增强，而法国的前置行政决定在完全管辖权之诉中的地位不断弱化，其形式意义逐渐取代了实质意义。

（二）行政赔偿判决的局限与行政赔偿决定的优势

尽管比较法无法为我们提供直接的制度参考，但通过上述观察，我们仍然可以得到以下有价值的理论启示。

1.行政赔偿决定作为行政行为的独立地位是人为赋予的，而不是从行政法内部推导而出的先天要素。行政赔偿在法理上是一种第二性义务(secondary duty)，是因违反第一性义务(primary duty)而招致的补救性、强制性义务。作为一种法律责任，损害填补的哲学基础是矫正正义，强调“矫正被颠覆的平衡”,要求加害人对受害人遭受的损害在相当的程度内予以填补，这种填补“乃是在有过错的加害人与无过错的受害人之间做出的妥当价值判断”。而诸如行政补偿、行政许可等，虽然形式上与行政赔偿一样是给付性的、授益性的行为，但也是行政机关执行法律规定的职务行为。它是一种第一性义务，一种以分配正义为哲学基础的政策实施活动，法院通常需要尊重行政机关的裁量和首次判断权。所以，当公民因行政活动受到损害时，对他损害的填补既不是专属于行政机关的法律执行行为，也不依赖于行政机关的裁量和专业判断。

 2.尽管行政赔偿决定作为行政行为的独立地位是人为赋予的，但这并不是一种离经叛道的特色创造，它仍然能够融贯于行政法体系。有观点提出，撤销行政赔偿决定并责令行政机关重作或责令作出行政赔偿决定，“客观上将行政赔偿诉讼的给付诉讼性质，违法变更为撤销诉讼和履责诉讼，这在法律上和理论上是不能成立的”。法国的经验表明，这种做法在法律上和理论上都是能够成立的。法国完全管辖权之诉的“行政决定前置原则”虽然已徒留形式，但其背后的行政法思想却能够与我国当前的行政赔偿制度发生共鸣，即：行政赔偿决定本身能够独立地成为行政赔偿诉讼的起诉与审查对象。因此，2022年新《行政赔偿规定》确立行政赔偿决定是一种独立的行政行为，存在理论上的基础。

3.法院通过作出行政赔偿判决使行政机关承担行政赔偿责任，但行政赔偿判决通常具有一定的局限性。德国、日本、美国(FTCA)、法国的行政赔偿制度有一个共同点，即法院均只能判决行政机关履行金钱赔偿义务作为承担行政赔偿责任的方式，而不能判决行政机关为承担赔偿责任而作出特定行为，在法国甚至不能要求行政机关履行恢复原状的义务。原因不难理解，在西方分权思想下，法院通常是非民选机构，不能越俎代庖地指挥行政机关。金钱赔偿义务一定程度上具有政治中性的特点，不涉及行政机关基于行政权的角色定位所做的行动。而且，在上述国家中，行政赔偿纠纷往往不需要走到判决这一步就已经通过和解、协议等方式得到化解。法院的任务是为纠纷的双方提供一种终极解决方案，而非提供让双方都满意的解决方案。判决的作出不能保证纠纷得到实质化解，但能保证纠纷在法律上得到终结。所以，让法院作出行政赔偿判决是双方万不得已的选择。

4.由行政机关通过作出行政赔偿决定来承担行政赔偿责任，和由法院作出行政赔偿判决要求行政机关承担行政赔偿责任，两者之间存在一道鸿沟。一方面，行政赔偿判决具有局限性，另一方面，由行政机关通过作出行政赔偿决定或其他方式来承担赔偿责任，赔偿的标准、范围和方式就有非常灵活的选择。在法国，作为完全管辖权之诉的行政赔偿诉讼是一种主观诉讼，这意味着行政赔偿法律关系通常只牵涉受害人的主观权利和赔偿义务机关相应的损害填补义务，不涉及客观的法律秩序或其他公共利益。因此，只要规则允许，那么行政机关就有权通过金钱之外的任何其他给付、授益乃至减轻既有负担等作为行政赔偿责任的承担方式。而能够承担此种政治风险的显然是行政机关，而不是法院。从法理上看，法院基于自身的角色定位，只能要求行政机关履行第二性义务来矫正被颠覆的平衡，而不能指令它履行一个新的第一性义务。而行政机关自身却有这个能力和权力，通过一种本质属于分配正义的行动为自己创设一个新的第一性义务来矫正被颠覆的平衡，相当于借用分配正义的手段实现矫正正义的目的。

5.我国的行政赔偿也以支付赔偿金为主要方式，以返还财产或恢复原状为次要方式，但相比于上述国家的行政赔偿制度，我国的特殊之处就在于：一方面，法院的任务不仅是提供一种纠纷的终极解决方案，还需要尽可能让双方乃至整个社会都对这个方案感到满意(即政治效果、法律效果和社会效果的有机统一);另一方面，法院解决行政赔偿纠纷的能力在很大程度上被《国家赔偿法》束缚住了。对于前述其他国家而言，法院拥有相对宽泛的司法裁量权，为了填平补齐原告的损失可以判决行政机关承担高额赔偿金，因此法院并不需要把行政赔偿主导权让渡给行政机关以避免政治风险。倘若我国的法院对赔偿标准也具有足够的裁量空间，将原告的损失尽可能客观地量化为金钱给付义务，那么纠纷双方要么选择在诉讼之前自行协商达成和解，要么就面临法院给出的终极解决方案。这样一来，对行政赔偿决定的单独处理就变得不再必要。然而现实情况是，想要填平补齐原告的损失很可能需要提供超越《国家赔偿法》的给付内容，比如在“许水云案”中，最高人民法院判决要求行政机关对许水云的行政赔偿“不应低于因依法征收所应得到的补偿”,这一方面体现了法院积极促进原告的损害得到填平补齐的努力，另一方面也反映了《国家赔偿法》自身的局限——倘若没有可作比较的补偿标准，《国家赔偿法》本身是无法提供同等程度的救济的。

三、行政赔偿判决的基本类型

2022年的新《行政赔偿规定》通过第31条第2款设置了新的原告胜诉判决类型，并且在第32条还明确了原告败诉判决，即驳回诉讼(赔偿)请求判决的适用条件，其中主要是新增了第3项“原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的”。但实际上，在2016年的《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕20号)就已经有过类似规定，过去在司法实践中多有应用。因此，行政赔偿诉讼中原告败诉的裁判与过去相比并没有发生太大变化。限于篇幅，以下有关行政赔偿判决基本类型的讨论和分析将围绕原告胜诉的判决类型展开。

根据新《行政赔偿规定》,行政赔偿判决由原先的单一类型即具有给付内容的行政赔偿判决，转变为三种各具特色的基本类型：具有给付内容的行政赔偿判决(简称为实体性行政赔偿判决或实体性判决)；撤销行政赔偿决定、责令行政机关作出行政赔偿决定等，但不包含具体给付内容的行政赔偿判决(简称为程序性行政赔偿判决或程序性判决)；介于两者之间，责令行政机关作出行政赔偿决定，但仅对赔偿方式、项目、标准予以明确，不包含具体金额等内容的行政赔偿判决(简称为中间判决)。

（一）实体性行政赔偿判决

传统的行政赔偿判决就是一种实体性判决，具有明确的金钱给付等内容。根据新《行政赔偿规定》第31条第1款，实体性判决又可进一步分为三类：(1)责令被告限期返还财产、恢复原状的实体性判决；(2)无法返还财产、恢复原状，且赔偿内容确定，责令被告限期支付赔偿金和相应利息损失等具有给付内容的实体性判决；(3)行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，法院予以变更的实体性判决。

第一类判决对应了公法上的结果除去请求权，可称为结果除去判决。关于这一类判决有必要说明的是，返还财产、恢复原状首先是一种基于物权的返还原物请求权或不当得利返还请求权，对应公法上的结果除去请求权的实现方式，其次才是一种法律责任的承担方式。涉及返还财产、恢复原状的行政判决，未必都是行政赔偿判决。比如，在一起违法的行政处罚案件中，法院认为被告作出的罚款20,000元行政处罚事实不清、证据不足，应予以撤销，且原告已缴纳罚款，遂判决撤销被告的行政处罚决定，并要求被告返还原告所缴纳的罚款20,000元。这一判决显然不是行政赔偿判决。

第三类变更行政赔偿决定的判决是新《行政赔偿规定》新增的判决类型。与前两类的差异在于，变更行政赔偿决定的判决维持了原行政赔偿决定的效力，而前两类要么是没有行政赔偿决定，要么则是行政赔偿决定不再发生效力或部分不再发生效力。变更判决的适用条件非常明确且相对独立，即“行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误”,因此变更判决可单独作为一种判决类型，下文讨论实体性判决的适用规则时都不包含变更判决。

（二）程序性行政赔偿判决

虽然在新《行政赔偿规定》出台以前，司法实践中已经大量存在程序性行政赔偿判决，但这种判决始终没有在规范上得到正式承认。按照新《行政赔偿规定》,当赔偿内容不确定，且无法对赔偿的方式、项目、标准等予以明确的，法院就可以作出不具有赔偿金额等给付内容的程序性行政赔偿判决。这一判决的子类型包括：撤销行政赔偿决定的判决、撤销行政赔偿决定并责令重作判决、责令限期作出行政赔偿决定的判决等几种具体判决。

值得说明的是，实践中很多法院不是判决责令被告限期“作出行政赔偿决定”,而是判决责令被告限期“予以行政赔偿”,其主要作用是暗示行政机关可以通过协议等其他方式代替决定。比如著名的“许水云案”,最高人民法院在裁判理由中明示地指出：“婺城区政府与许水云应就上述三项损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，婺城区政府应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。”尽管《国家赔偿法》和《行政诉讼法》都没有明确禁止“予以行政赔偿”这种裁判方式，但从前文对先行处理制度发展过程的梳理可以看出，判决责令被告限期“作出行政赔偿决定”才是更符合规范的判决方式。

（三）中间判决

根据新《行政赔偿规定》第31条第2款，当赔偿内容不确定，但可以对赔偿的方式、项目、标准等予以明确的，法院应作出不具有赔偿金额等给付内容，只对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确的行政赔偿判决。比如，法院首先明确了被告可以参照案涉项目补偿方案相关标准，根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准给付赔偿款，然后指出，“因本案案件事实发生年代久远……依法责令本案强制拆除主体亦是赔偿义务机关成安县人民政府，依照本院上述要求及原则，对鑫正公司原购买部分房产依法作出赔偿处理决定。”这种判决类型最初出现在一般的行政诉讼中，学者称之为“提示性判决”。

（四）关于其他判决类型的讨论

郭修江法官在《行政赔偿案件审理规则》一文中系统阐述了关于行政赔偿判决类型的构建方案。这一方案完全套用了行政诉讼已有的判决类型，将行政赔偿决定视为一个普通的行政决定，即所谓的“行政赔偿行为”,适用于行政许可、行政处罚等其他行政行为的所有判决类型也都适用于行政赔偿决定。比如，根据《行政诉讼法》第69条到第77条的规定：(1)行政赔偿决定涉及款额错误的，适用第77条判决变更；(2)行政赔偿决定存在重大程序违法但处理结果适当，撤销将会给国家利益或公共利益造成重大损害的，适用第74条判决确认违法但不撤销；(3)行政赔偿决定存在重大且明显违法情形，原告诉请确认无效的，适用第75条判决确认无效；(4)法院穷尽调查仍然难以查明案件事实、需要被告重新作出行政赔偿决定的，适用第70条判决撤销并责令重作；(5)赔偿义务机关未在法定期限内作出行政赔偿决定的，适用第73条判决履行给付义务；(6)赔偿义务机关作出了行政赔偿决定但不履行决定所确定的义务，适用第72条判决履行法定职责。

笔者认为，其中的变更判决、撤销判决、重作判决、给付判决、履职判决都已经被前述三大基本类型所覆盖，而其他的判决类型适用于行政赔偿诉讼的实际意义则是存疑的。比如，确认无效判决是一种客观诉讼色彩相当显著的判决类型，而行政赔偿诉讼作为典型的主观诉讼，适用确认无效判决不仅显得格格不入，更重要的是会造成法院审查焦点的偏离——法院本应将注意力聚焦于原告的主观权利受到了怎样的损害，而非行政机关作出违法的行政赔偿决定对客观法秩序造成了多大的破坏。

再如，情况判决同样是客观诉讼色彩比较显著的一种判决类型，它的作用在于：一个违法的、本该被撤销的行政行为，诸多复杂的、涉及重大利益的法律关系因它的存在而保持稳定；为了不让已然稳定的法律关系发生剧变，法院无奈之下选择仅确认该行政行为违法，而不取消它的法律效力。而在行政赔偿诉讼中，很难想象在一个通常只涉及受害人与加害人两方的“行政赔偿行为”之上会产生怎样的复杂的、涉及重大利益的法律关系。郭修江法官举了行政赔偿决定存在重大程序违法的例子来论证情况判决适用于行政赔偿诉讼的可行性：如被告作出行政赔偿决定未听取原告的陈述申辩，但行政赔偿的处理结果正确，如果判决被告重新作出行政行为，“不仅会给被告增加行政程序成本，严重损害国家利益、公共利益，也会造成行政赔偿的延迟支付，严重损害原告合法权益。”对此值得商榷的首先是，情况判决的价值在于维护法的安定性，“增加行政程序成本”和泛泛的“严重损害国家利益、公共利益”都不是情况判决的核心考量因素，何况增加行政程序成本何以能严重损害国家利益、公共利益也存在不小的论证负担。其次，原告既然提起了行政赔偿诉讼，表明他认为原行政赔偿决定不能充分填补其损失。很难想象原告会在认可原行政赔偿决定处理结果的同时，仅仅因为程序上的重大瑕疵而起诉。既然原告认为处理结果不正确，那么审理和裁判的重点显然应该放在原告的损失是否存在及其赔偿主张是否成立。法院如果审查认为处理结果正确，直接根据它认为正确的处理结果作出具有给付内容的判决即可，并不需要考虑行政程序重开的问题。

综上，笔者认为行政赔偿判决的基本类型为实体性行政赔偿判决、程序性行政赔偿判决和中间判决。实体性行政赔偿判决可进一步细分为结果除去判决、具有给付内容的判决和变更判决；程序性行政赔偿判决可进一步细分为撤销行政赔偿决定判决、撤销并责令重作行政赔偿决定判决、责令作出行政赔偿决定判决。至于其他判决类型的适用并不具有很强的必要性，本质上是将行政赔偿诉讼整体转化为行政诉讼进行审理，如果全然套用则完全消解了行政赔偿诉讼的独立价值。

四、行政赔偿判决的适用规则

新《行政赔偿规定》第31条第2款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。”其中，第1句规定提供了上述三大判决类型的基础适用规则：首先，只要符合“赔偿内容确定”这一条件，法院必须作出具有赔偿金额等给付内容的判决，即实体性判决；其次，如果不满足“赔偿内容确定”这一条件，法院可以作出不具有赔偿金额等给付内容的判决，即程序性判决和中间判决；最后，在程序性判决和中间判决之间，如果可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确的，则适用中间判决，反之则适用程序性判决。概括起来就是：实体性判决优先于中间判决、中间判决优先于程序性判决。除此以外的具体适用规则，比如何为“赔偿内容确定”,目前还有待理论界和实务界的进一步讨论。下文将以“赔偿内容确定”为核心，分别探讨行政赔偿判决三种基本类型的适用规则。

（一）实体性行政赔偿判决的适用规则

行政赔偿判决以具有给付内容的实体性判决为原则，或者说，实体性行政赔偿判决是行政赔偿判决的缺省判决。与一般的行政诉讼判决逻辑不同，行政赔偿诉讼最原始的样态就是一种对行政赔偿纠纷的化解机制，而非对行政赔偿决定本身的司法审查机制。新《行政赔偿规定》一定程度上仍然继承了1997年《行政赔偿规定》以行政赔偿纠纷本身作为重点的基调，提出只要符合“赔偿内容确定”这一条件，法院就必须作出具有赔偿金额等给付内容的实体性行政赔偿判决。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》一书中也强调，法院原则上应当对行政赔偿争议进行裁判，积极引导当事人围绕行政赔偿争议进行诉讼。所以，讨论实体性行政赔偿判决的适用规则，本质上是在讨论什么情况下可以不适用实体性行政赔偿判决。

结合新旧《行政赔偿决定》相关规定的文义，可以明确的是，无论原告的诉讼请求是针对行政赔偿决定还是直接针对行政赔偿争议本身，法院在行政赔偿诉讼中对两者都需要进行全面审查。如果原告直接针对行政赔偿争议起诉，法院也需要考虑赔偿义务机关在行政赔偿决定中所提供的救济是否合理、妥当。即便原告只起诉行政赔偿决定，法院在审理行政赔偿决定的时候也不可能脱离行政赔偿争议的本体，必须确认赔偿决定所提供的救济足以填平补齐原告的损失，才能确认行政赔偿决定作为一个行政行为是“认定事实清楚、适用法律正确”的。在全面审查的基础上，根据行政赔偿争议的具体情况，如果原告的损失不得不借助行政机关进行政策权衡或利益分配才足以填补，案件的性质就不再是单纯的“侵权行为一损害后果一赔偿填补”的法律关系，而变成了“侵权行为—损害后果—行政行为”的法律关系。笔者认为，这时行政机关对作为行政行为的行政赔偿决定具有首次判断权。法院要像对待行政许可决定、行政处罚决定那样，对行政机关的首次判断权予以尊重，此时直接作出实体性的行政赔偿判决便不再适当，而应作出程序性判决或中间判决。反之，如果不涉及政策权衡或利益分配，损害的填补不依赖于行政机关的首次判断，那么法院就应当作出实体性的行政赔偿判决。也就是说，新《行政赔偿规定》第31条第2款规定的“赔偿内容确定”,更准确的表述其实是“赔偿内容适合由法院直接确定”,本质上指的是赔偿义务机关对赔偿内容是否具有首次判断权。如有，则“赔偿内容不确定”,法院应作出程序性判决或中间判决；如没有，则“赔偿内容确定”,法院应作出实体性判决。以下围绕行政赔偿争议中行政机关的首次判断权展开详细论证。

1.在大多数情况下，当事人因行政活动而受到人身权、财产权的损害，其所需的救济通常只是金钱给付赔偿，不会涉及政策权衡或利益分配。由于金钱给付赔偿的政治中性特点，法院作出具有金钱给付内容的行政赔偿判决可以毫无障碍地替代行政赔偿决定。比如，人身权损害的行政赔偿方式基本都是金钱给付，这类案件中，法院不应适用诸如责令作出行政赔偿决定、撤销行政赔偿决定并重作等程序性判决。在一起行政拘留引起的行政赔偿案件中，原告受到被告违法的行政拘留处罚且在不当的执法过程中受到了人身伤害，不服被告作出的行政赔偿决定而起诉要求法院支持其赔偿请求。法院审查后发现被告作出的行政赔偿决定错误计算了人身自由赔偿金，并且未对人身伤害予以赔偿。然而法院却提出，被告在作出行政赔偿决定时，应当查明是否存在违法的致害行为，以及原告的伤害与被告执法行为是否存在因果关系，最终仅判决撤销行政赔偿决定并责令重作。这较为典型地体现了对程序性行政赔偿判决的误用甚至滥用。根据前文的分析，本案正确的处理方式应当是由法院在审理过程中直接查明原告的损失、伤害与致害行为的因果关系等，并重新计算人身自由赔偿金，作出具有给付内容的行政赔偿判决。

2.在针对行政许可、行政处罚等行政行为的诉讼中，法院通常不能代替行政机关对具体的职务活动作出判断，需要对行政机关的首次判断权予以尊重。与此类似，当原告的损失必须借助行政机关进行政策权衡或利益分配才足以填补时，行政赔偿决定就和行政许可决定、行政处罚决定一样，法院往往不适合作出替代性判断。现实中，需要政策权衡的典型场景是行政机关以“违法建筑”为由进行强制征迁时，对于“违法建筑”的赔偿会涉及政策性因素——被拆除的建筑可能由于年代久远、制度变迁等原因而被动地变为“不合法”,怎么赔、赔多少需要行政机关进行政策上的权衡和变通，才能提供一个妥善的解决方案，而这种解决方案是法院无法提供的。利益分配则多发生在征收补偿转化而来的行政赔偿案件，对当事人的赔偿涉及与第三方(主要是同一征收补偿活动涉及的其他被拆迁人)之间的利益分配——赔少了当事人不服，赔多了又怕第三方“闹事”,需要行政机关去多方协调。除此以外，涉及集体土地与国有土地的性质认定、城中村的村民资格认定等的违法征收、拆迁案件，往往都有必要让行政机关先行处理，法院直接根据《国家赔偿法》作出具有给付内容的赔偿判决不仅难以让当事人服判息诉，还可能会引发更多问题。

（二）程序性行政赔偿判决的适用规则

如前文所述，赔偿义务机关对赔偿内容具有首次判断权时，应当适用程序性行政赔偿判决。除此之外，原告的意愿也是核心考量因素之一。原告坚持要求赔偿义务机关作出行政赔偿决定的，且法院认为无法直接裁判、赔偿义务机关应当先行作出行政赔偿决定的，判决确认未作出行政赔偿决定行为违法并限期作出行政赔偿决定。

行政赔偿诉讼作为一种典型的主观诉讼，行政赔偿判决应当尽量回应原告的诉讼请求是题中之意。多数情况下，原告都会请求法院对赔偿事项作出具有给付内容的实体性判决，但仅请求法院判决责令赔偿义务机关作出行政赔偿决定的情况亦不在少数。其中，有的只是原告不了解不同诉讼请求之间的差别，法院释明两者的区别后，原告会变更为具体的赔偿请求。但即便排除上述这类情况，仍然有不少案件中的原告坚持请求法院判决责令赔偿义务机关作出行政赔偿决定。

比如，在一起房屋拆迁行政赔偿案件中，原告请求法院判决责令被告作出行政赔偿决定书，法院在庭审中向原告释明，要求其进一步明确诉讼请求，原告仍坚持其原诉讼请求：“原审法院予以释明，要求仁和公司对赔偿方式、赔偿内容、赔偿项目、赔偿数额作出进一步明确，仁和公司仍坚持其原来的诉讼请求，拒绝进行明确。”原告的动机可能是想通过法院将行政机关拉到谈判桌前，同时又不希望法院直接介入谈判，想先和行政机关进行一番讨价还价。也可能是由于原告的赔偿请求涉及重要的政策性利益，无法被《国家赔偿法》所容纳，自然也很难被法院判决所支持。在另一起强拆引起的行政赔偿案件中，原告(再审申请人)认为被告(再审被申请人)作出不予赔偿决定后，由法院直接作出具体赔偿的实体判决，属于司法权干涉行政权，“如果被申请人作出了行政赔偿决定，申请人不服的，人民法院才可以直接实体处理。”还有很多案件，尽管裁判文书中没有写明具体的细节，但字里行间仍能感受到法院与诉讼双方的某种默契。比如原告诉请判决被告“作出公平合理合法的行政赔偿决定，赔偿因实施强制拆除行为给原告造成的经济损失2,178,040元”,法院认为被告应当作出行政赔偿决定，但2,178,040元的赔偿请求“属于行政机关在作出行政赔偿决定过程中审查的范围，属于行政机关的职责不是司法审查的范围”,最终判决被告依法作出行政赔偿决定。

关于这一点也存在反对的意见，郭修江法官就认为：“以履行判决代替给付判决，属于适用法律错误，判决方式错误。责令被告限期作出行政赔偿决定，利害关系人不服还会再次起诉，将会造成程序空转，浪费行政资源和司法资源，不利于行政争议的实质化解，二审或再审应当依法予以纠正。”笔者认为，在现行《国家赔偿法》救济程度有限的情况下，原告明确地乃至强烈地要求法院作出程序性判决，这种诉求通常有一定的合理性，且往往是维护自身权益的有效手段。如果法院经释明后确认原告具有明确的意愿，则可以依诉而判，责令赔偿义务机关限期作出行政赔偿决定。如果原告对行政赔偿决定仍不满意，可再行起诉寻求救济。

此外，郭修江法官还提出，责令行政机关重新作出行政赔偿决定的程序性判决只能在“法院穷尽调查仍然难以查明案件事实、需要被告重新作出行政赔偿决定”的情况下才能适用。笔者认为，法院难以查明案件事实并不能成为法院作出重作判决的理由。在一般的行政诉讼中，法院需要在多大程度上尊重行政机关的首次判断权，能否进行替代性判断，其事实发现能力的确是重要的考量因素，体现在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第91条：“尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”法院的事实发现能力不能同行政机关相比，因为行政机关获取的信息通常来自行政调查，是第一手的。然而，引起行政赔偿的是侵权行为，这和行政机关在作出行政许可决定、行政处罚决定之前的行政调查显然不同。通常情况下，侵权人不可能在做出侵权的动作之前，对侵权事件和损害结果进行调查。一个很简单的对比就是，在民事侵权诉讼中，如果法院穷尽调查仍然难以查明案件事实的时候，难道也要责令某一方先行调查吗？显然，法院应当运用证明责任规则确定一个法律上的事实，以此作出裁判。

基于难以查明案件事实而作出重作判决，其本质原因仍然是行政机关对损失填补具有首次判断权——原告的损失牵涉到了需要行政机关作出某种基于分配正义的行政行为，这种行政行为需要按照一般的行政决定那样事先进行调查取证；法院不能直接代替行政机关进行调查取证、作出决定，因此必须依赖行政机关的首次判断权。比如，二审法院认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实”,责令薛城区政府对申请人依法予以全面赔偿。而最高人民法院否定了这个意见，并指出在难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，法院应结合案件具体情况，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额。这说明，即便涉及房屋等损失仍需进一步核实、鉴定，法院也并非一概依赖于行政机关的首次判断权。在2022年新《行政赔偿规定》的制定过程中，有一个意见也印证了这一点：“实践中，存在一些缺乏事实证据，基础事实无法查清的情况，人民法院代替行政机关处理，一律直接作出给付内容判决在司法实践中难以实现，具有较大司法裁量风险。”这段意见的关键不在于前半句的“缺乏事实证据，基础事实无法查清”,而在于后半句——人民法院代替行政机关处理会产生较大的司法裁量风险。这才是法院可以作出不具有给付内容的行政赔偿判决的根本原因。

最后，关于原告的意愿和赔偿义务机关的首次判断权这两者的关系，仝蕾法官提出，只有在同时满足以下两个条件的情况下才能作出不具有给付内容的行政赔偿判决：一是原告坚持要求赔偿义务机关作出行政赔偿决定，二是法院认为应由赔偿义务机关先作出行政赔偿决定。笔者认为，决定法院能否作出不具有给付内容的行政赔偿判决的，最终还是赔偿义务机关的首次判断权。也就是说，在不得不依赖行政机关首次判断权才能填补原告损失的情况下，即使原告坚持要求法院作出具有给付内容的实体判决，法院仍然有作出程序性判决或中间判决的余地。

（三）中间判决的适用规则

中间判决是介于实体性行政赔偿判决和程序性行政赔偿判决之间的一种判决类型，其适用优先级低于实体性行政赔偿判决，高于程序性行政赔偿判决。换句话说，法院在作出程序性行政赔偿判决的时候，都需要考虑是否有可能对赔偿的具体内容作出一定的指引。

尽管中间判决比程序性判决在内容上更明确，一般情况下更有利于原告获得行政赔偿救济，但其本质上仍然是一种程序性判决。首先，中间判决的判决主文通常会写作“责令被告于本判决生效之日起若干日内，按照本判决对原告依法作出行政赔偿决定”或其他类似表述。与程序性判决的不同之处在于其中的“按照本判决”,即法院在裁判理由部分会详细分析原告的损失应当采用何种方式、项目和标准等予以填补，行政机关为履行判决而作出行政赔偿决定时应当参考。与程序性判决一样，纠纷能否得到最终解决仍取决于行政机关的行动。其次，在诉讼法上，“裁判文书中裁判理由的内容无论在事实认定还是裁判结果上对于其他案件均不产生拘束力和既判力。”尽管多数情况下，行政机关为履行判决而作出的行政赔偿决定会尽量遵循中间判决所明确的赔偿方式、项目、标准等，但如果行政机关没有遵循，严格来说也并不算违反法院判决所确定的法律义务。如果原告认为行政机关没有按照中间判决所明确的方式、项目、标准作出行政赔偿决定，他可以继续起诉这个行政赔偿决定。如果法院认为行政机关未按原中间判决作出的行政赔偿决定是不合理的，可以将其撤销并责令重作、变更或者直接作出具有给付内容的判决。但如果法院认为未按原中间判决作出的行政赔偿决定反而是合理的，则直接维持(驳回原告诉讼请求)即可，没必要确认该决定违法并维持其效力，更没必要撤销原中间判决。

因此，中间判决的适用遵循程序性行政赔偿判决的适用规则。但是，除了原告主动要求法院仅作出单纯程序性行政赔偿判决，不需要对赔偿方式、项目、标准等作出指引的情况之外，在何种情况下法院有条件或能力作出指引，很难形成一种普遍适用的标准，倒不如在判决作出的程序上对法院课以一定的阐释义务。即，所有程序性行政赔偿判决的作出，除非原告明确提出不需要法院对赔偿方式、项目、标准等作出指引的，法院都应当在裁判理由中对于能否作出赔偿方式、项目、标准等的指引进行一定的说明，即使是完全无法作出指引的，也需要对此说明情况。

（四）小结

综上所述，法院在判断应该适用哪种行政赔偿判决时，需要考虑的核心要素有二：一是赔偿义务机关的首次判断权，原则上法院应当作出具有给付内容的实体性判决，但当原告损失的填平补齐依赖于赔偿义务机关的首次判断权时，也可以作出程序性判决或中间判决；二是原告的意愿，行政赔偿判决应当尽可能回应原告的诉讼请求，做到诉判一致。

行政赔偿判决具有自身的特殊性，适用规则并不能直接套用行政诉讼的所有判决类型。行政赔偿判决可划分为实体性判决、程序性判决和中间判决三大基本类型，其适用规则可以简要概括为：(1)除非满足以下其他判决类型的适用条件，否则法院应当作出具有给付内容的实体性行政赔偿判决；(2)如果经法院释明后，原告坚持要求法院责令赔偿义务机关作出行政赔偿决定，或者虽然原告要求法院作出实体性判决但法院经审查认为赔偿义务机关对赔偿内容具有首次判断权，即构成新《行政赔偿规定》第31条第2款规定的“赔偿内容不确定”,法院可以作出不具有给付内容的程序性判决或中间判决；(3)在满足(2)的前提之下，法院应当尽可能对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，作出中间判决，难以明确的则可以作出程序性判决。此外，行政赔偿决定变更判决的适用条件相对独立，即：行政赔偿决定整体应予以维持，但对赔偿数额的确定确有错误的，变更后需足以对原告的损失填平补齐。

可以看到，行政赔偿判决的多元化发展本质上是为了给行政相对人提供更周全的损失填补，而在《国家赔偿法》有限的规范空间内腾挪出来的解决方案。未来《国家赔偿法》仍有待进一步修改完善，才能使不同的行政赔偿判决发挥其应有的效用。

一方面，从实体法角度来看，《国家赔偿法》应当扩大赔偿范围并提高赔偿标准。如上所述，行政赔偿判决多元化的根本原因之一就是《国家赔偿法》所提供的救济能力有限。近年来的司法实践不断尝试创新救济方案，比如赔偿不低于补偿原则的提出、对间接损失和所失利润的认可等，足以表明扩大赔偿范围并提高赔偿标准的时机已经成熟。更重要的是应当在《国家赔偿法》中确立完全填补原则，即司法实践中经常提到的“填平补齐”原则。归根结底，国家赔偿制度仍然是一种以矫正正义为哲学基础的制度，虽然借助了分配正义的手段，但其宗旨仍然是矫正被颠覆的平衡。

另一方面，从程序法角度来看，由于行政赔偿决定成为一种独立的行政行为，围绕行政赔偿决定展开的行政赔偿程序也有待进一步完善。目前，《国家赔偿法》第二章第三节所规定的行政赔偿程序还比较粗糙，除了第13条中有听取意见和协商的规定以外，行政赔偿程序整体上是一个“书面申请+作出决定”的简单流程，缺少类似行政许可、行政处罚等行政决定作出前的陈述、申辩以及听证等完整的程序保障。况且，对于行政机关未遵守第13条中的听取意见和协商义务而作出行政赔偿决定的，《国家赔偿法》也没有规定相应的法律效果和责任，导致实践中赔偿义务机关听取意见和协商的主动性不强，进而导致行政赔偿决定在解决纠纷上的效果不佳。此外，未来《国家赔偿法》还需要将行政赔偿决定明确为一种依申请行政行为，原因是我国行政法奉行送达即生效的行政行为效力规则，倘若行政机关可以不经赔偿请求人的申请即作出行政赔偿决定的话，那么赔偿请求人则会因行政机关的主动作出行为而被动地丧失选择补偿等其他救济途径的权利。个别地方政府就利用主动作出行政赔偿决定来封堵赔偿请求人的救济途径。

五、结语

回应本文开头的问题，行政赔偿判决演变为多元类型并不是一种制度上的倒退，而是适应我国特殊行政赔偿制度和现实的一种必要调整。这种调整在制度上的直接原因是行政赔偿决定成为一个可单独审查的行政行为，现实需求上的原因则是《国家赔偿法》所提供的救济能力有限，原告的损失在很多情况下不得不依赖于行政机关通过作出行政赔偿决定的方式才能填平补齐。通过对行政赔偿判决的类型化构造，科学设置各类判决的适用规则，能够在更好地应对行政赔偿纠纷实质化解需求的同时，有效避免赔偿事项在法院和赔偿义务机关之间反复推诿和程序空转。然而，本文提出的基本判决类型与相应的适用规则仍然只是一种初步构想。比如，关于何种情况下行政机关对赔偿内容具有首次判断权，本文从现有的司法实践中初步提炼了两种典型的情形，即原告的损失不得不借助行政机关进行政策权衡或利益分配才能予以填补。是否还能提炼更具普适性的判断标准，从而将程序性行政赔偿判决的适用限制在最小必要范围，有待进一步研究和探索。