签订补偿安置协议不能视为放弃诉权

最高法院判例：签订补偿安置协议不能视为放弃诉权——宣晓明诉无锡市政府、滨湖区政府土地房屋征收拆迁行为及行政赔偿案

声明 | 本文版权归原作者及原出处所有，转载此文出于传递更多信息之目的，若来源标注错误或侵犯了您的权益，敬请告知处理。

【裁判要旨】

１.签订补偿安置协议不能视为放弃诉权

为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式解决补偿问题，以减少纠纷。被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。

２.“知道”或“应当知道”征地决定的判断

参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第四条第一款第四项规定，对申请人在征收土地决定作出后已经签订房屋拆迁协议的，自该签订房屋拆迁协议之日起，可以视为申请人知道征收土地决定，并根据行政诉讼法有关起诉期限的规定，可进一步判断原告不服相关征地拆迁行为而提起的行政诉讼，是否超过法定的起诉期限。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申144号

再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：宣晓明，男，1957年8月21日出生，汉族。

再审申请人宣晓明诉无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）、无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）土地房屋征收拆迁行为及行政赔偿一案，江苏省无锡市中级人民法院于2016年9月20日作出（2016）苏02行初132号行政裁定，对宣晓明的起诉不予立案。宣晓明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月26日作出（2016）苏行终1372号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。宣晓明仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、张爱珍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院审理查明：2013年11月2日，宣晓明分别就江苏省无锡市滨湖区太湖街道利农社区毛估弄14号和14-1号房屋，与无锡市康源房屋拆迁有限公司签订《无锡市市区集体土地住宅房屋拆迁产权调换协议书》（以下简称《拆迁协议书》），约定相关拆迁补偿安置内容。2016年9月17日，宣晓明向江苏省无锡市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决无锡市政府、滨湖区政府征地拆迁行为违法并赔偿相关财产损失。

一审法院认为：宣晓明与拆迁人已经签订《拆迁协议书》，实际处分了自己的权益。在此情况下，宣晓明主张的征地拆迁行为对其权利义务不产生实际影响，其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，裁定对宣晓明的起诉不予立案。

二审法院认为：2013年11月2日，宣晓明分别就案涉拆迁问题签订《拆迁协议书》，约定补偿安置内容。因上述协议签订于2015年5月1日之前，依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（以下简称《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》）第二条规定，宣晓明所诉纠纷的性质属于民事合同纠纷，应依法通过民事诉讼程序处理，其提起行政诉讼不符合法律规定。因此，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

宣晓明向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法进行再审。其申请再审的事实和理由为：再审申请人因认为无锡市政府、滨湖区政府征地拆迁行为违法，且也没有获得足额合理的补偿安置，依法有权提起本案行政诉讼。

本院认为：本案的争议焦点是宣晓明的起诉是否符合法定的起诉条件，具体分述如下：

（一）关于签订补偿安置协议后能否对征地拆迁行为起诉的问题

根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿，已经进行了明确约定。因此，一审法院认为宣晓明签订补偿安置协议即实际处分自己权益，因而征地拆迁行为对其权利义务不产生实际影响，是对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定的错误理解，一审法院以此为由对宣晓明的起诉裁定不予立案，不符合法律规定。

（二）关于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）实施前签订的征收补偿协议能否作为行政案件受理的问题

《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定并未以《行政诉讼法》实施日期为标准，来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质；且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法，其条文主要系诉讼程序规定，实体规定较少，因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用该新的规定作出裁判。本案中，案涉补偿安置协议虽然签订于2015年5月1日之前，但如被征收人在2015年5月1日之后依法起诉，仍应当依据《行政诉讼法》上述规定，作为行政案件予以受理。二审法院将用于调整国有土地上房屋征收拆迁事项的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，作为裁判本案集体土地房屋征收拆迁行为的依据，并认为宣晓明所诉纠纷性质属于民事合同纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，显属适用法律错误。事实上，《行政诉讼法》经修改于2015年5月1日实施以后，《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条即与《行政诉讼法》规定相抵触，应当不再予以适用。而对于2015年5月1日之前形成的国有土地上房屋拆迁补偿安置协议，公民、法人或者其他组织在2015年5月1日之后提起诉讼的，也应当作为行政案件受理立案，而不再作为民事案件受理立案。

（三）关于再审申请人宣晓明请求确认征地拆迁行为违法是否超过法定起诉期限的问题

根据再审申请人宣晓明一审起诉状，其诉讼请求为请求判决无锡市政府、滨湖区政府征地拆迁行为违法并赔偿相关财产损失。根据《行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》规定，被征收人对征地拆迁等具体的行政行为不服，有权提起行政诉讼，但应当在法定期限内提出。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。同时，参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第四项有关“申请人在征收土地决定作出后已经签订房屋拆迁协议的，自该签订房屋拆迁协议之日起，可以视为申请人知道征收土地决定”的规定，再审申请人宣晓明于2013年11月2日签订《拆迁协议书》后，即应视为已经知道相关征地拆迁行为，而其于2016年9月17日才针对无锡市政府、滨湖区政府征地拆迁行为提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，对再审申请人宣晓明该起诉，人民法院应当裁定不予立案。因此，本案一、二审法院裁定虽然存在适用法律错误情形，但不予立案结果正确。为减轻诉累和节约司法资源，对一、二审法院裁定的结果，本院仍予维持；对一、二审法院审理中存在的问题，本院依法予以指正。

综上，宣晓明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人宣晓明的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　白雅丽

审判员　　张爱珍

二〇一七年四月十二日

法官助理 殷 勤

书记员 周 萍