外嫁女是否单独予以安置补偿

最高法院典型案例｜外嫁女是否应单独予以安置补偿？

——胡某甲诉浙江省缙云县人民政府、缙云县壶镇镇人民政府安置补偿案

编写｜最高人民法院 李绍华　谭敏娟

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裁判摘要

户口分户登记仅仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置问题。现行法律规定仅仅落实到保障已出嫁妇女获得补偿安置权益的程度，并没有规定能否单独安置，不能以未单独安置为由认为行政机关侵犯了被征收人的权益。从各地自行探索的情况看，虽然部分地区规定同居一处分户登记的可以分别安置，但设定了非常严格的条件，比如“三代同居一处且第三代子女已经成年”“四代同居一处”等，故能否单独安置原则上要以当地政府的规范性文件为准。

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案件基本信息

1.诉讼当事人

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：胡某甲

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：浙江省缙云县人民政府(以下简称缙云县政府)

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：浙江省缙云县壶镇镇人民政府(以下简称壶镇镇政府)

2.案件索引与裁判日期

一审：浙江省丽水市中级人民法院(2018)浙11行初39号判决(2018年12月19日)

二审：浙江省高级人民法院(2019)浙行终90号判决(2019年4月12日)

再审审查：(2019)最高法行申12499号裁定(2020年2月28日)

3.案由

不履行法定安置补偿职责

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简要案情

2010年3月29日，《浙江省人民政府关于禁止在好溪水利枢纽工程潜明水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》(浙政函〔2010〕36号附件)发布。2010年5月7日，潜明水库建设征地移民实物调查，胡某甲与父亲胡某乙、母亲王某某、姐姐胡某丙登记在一户，潜明村94号房屋登记在户主胡某乙名下，建筑面积为111.19平方米，胡某甲兄弟单独成户，且另有房产。2010年8月19日，缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部对潜明村实物调查主要成果汇总表进行公示。2013年11月19日，胡某甲在公安机关进行分户登记。2014年3月6日，《浙江省人民政府关于调整好溪水利枢纽工程潜明水库淹没区范围的通告》(浙政函〔2014〕19号附件)发布，缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部组织实物复核。2014年3月19日，潜明村实物调查主要成果汇总表被公示，胡某甲为新分户，但无房屋，潜明村94号房屋仍登记在胡某甲父亲名下。2016年6月7日，经缙云县政府第四十八次常务会议研究通过，《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》(以下简称安置办法)发布并施行。2017年5月22日，〔2017〕3号会议纪要文件印发。2017年6月27日，以壶镇镇政府为甲方，胡某甲父亲为乙方签订《潜明水库一期工程移民搬迁安置补偿协议(排屋)》，乙方安置人口4人，其中农村移民4人，分别为胡某甲父亲、母亲、姐姐和胡某甲本人，胡某甲父母参加基本生活保障安置，胡某甲姐妹参加有土安置，乙方选择搬迁安置方式为排屋安置，排屋建筑占地面积合计112平方米。2018年3月30日，〔2018〕2号会议纪要文件印发。胡某甲不服，遂提起行政诉讼。诉讼请求为：(1)判令缙云县政府、壶镇镇政府履行移民安置法定职责，限期在三联畈安置区块提供给胡某甲一套套内建筑面积为90平方米的套房及配套车库或者壶镇镇苍源排屋安置区块提供50平方米的宅基地；(2)对〔2017〕3号缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要第一条、第二条内容及“约定成俗”分户条件进行合法性审查。

一审法院于2018年12月19日作出(2018)浙11行初39号判决，驳回胡某甲的诉讼请求；二审法院于2019年4月12日作出(2019)浙行终90号判决，驳回上诉，维持一审判决。

判决生效后，胡某甲向最高人民法院申请再审，请求撤销一审、二审判决，依法改判或发回重审。

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案件焦点

1.分户登记是否属于单独安置的充分条件；

2.未单独安置是否违背现行法律和司法实践。

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裁判结果

最高人民法院经审理认为，针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国户口登记条例》第19条的规定，公民因结婚、分户等事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。户口分户登记仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置问题。针对第二个争议焦点：现行法律和司法实践仅落实到保障已出嫁妇女获得补偿安置权益的程度，并没有规定能否单独安置。一审判决驳回胡某甲的诉讼请求，二审判决驳回上诉，维持原判，并无不当。因此，裁定驳回胡某甲的再审申请。

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裁判摘要评析

本案涉及外嫁女的权益保障问题，在经济发达地区较为突出，虽然地方政府和地方法院的处理结果并无不当，但对此问题的认识不足，说理亦不充分，难以获得当事人的理解，故有分析的必要。

一、户口分户登记和补偿安置没有必然关系

对于户口分户登记问题，1958年施行的《户口登记条例》第19条作了规定，现行仍然有效，经检索未见更高位阶的相关规定。该条例第19条规定，公民因结婚、分户等事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。考虑到我国正在推行的户籍制度改革以及该条例的制定年代，户口分户登记仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置问题。尤其是近些年随着农村户籍含金量的提高以及社保和户籍的脱钩，很多人大学毕业后、出嫁后仍然将户籍留在农村，尤其是经济发达地区的农村、城中村等。为了妥善解决户籍和拆迁补偿、村民待遇问题，化解村民内部矛盾，部分地区对户籍改革作了有益探索。比如，《扬州市户口迁入暂行规定》规定，居民的户口由城镇迁往农村(含回迁人员)，只作户籍登记项目的变更。户籍不作为是否享有当地村民享受的土地承包、宅基地安排、自留地安排、劳动力安置、征地劳力安置费、合作医疗、退伍兵安置、农民退休、村组集体资产收益分配、村民补助补贴等待遇的依据。由此可见，户籍制度已经和安置补偿脱钩，不能仅以户口分户登记为由要求单独安置。

二、现行法律和司法实践保障了已出嫁妇女获得补偿安置的权益，但并不表示一定要单独安置

从《土地管理法》第47条的规定看，补偿安置的基础是征收土地，同时考虑被安置人口的数量。本案中，胡某甲因结婚分户登记后，其名下并没有独立的房产和宅基地。对于已出嫁妇女和土地相关的权益保护问题，《农村土地承包法》第31条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。最高人民法院2018年发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之五认为，《温岭市个人建房用地管理办法》《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外与《妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。由此可见，法律层面仅落实到保障已出嫁妇女获得补偿安置权益的程度，并没有规定能否单独安置。从一审、二审查明的事实看，2010年5月水库建设征地调查时，胡某甲和其父母、姐姐胡某丙登记在一户。2013年11月，胡某甲在公安机关进行分户登记，但没有独立的房产。2017年5月31日，胡某甲之母王某某以其父胡某乙名义与壶镇镇政府签订潜明水库一期工程移民搬迁安置补偿协议(排屋)。该协议已经将胡某甲作为农村移民进行安置，并约定胡某甲参加有土安置，且确认胡某甲和其父母、姐姐胡某丙选择的搬迁安置方式为排屋安置，建筑占地面积为112平方米。也就是说，胡某甲虽然已经结婚分户登记，但其补偿安置权益并未被排除在外，当地政府的做法不违背前述法律的规定和司法实践。

三、部分地区根据具体情况，设定条件后对同居一处分户登记的单独安置亦不违反法律的强制性规定

对于同居一处分户登记的能否单独安置，各地自行作了有益探索，比如绍兴市越城区公布的《越城区集体土地上房屋征收安置补偿政策补充意见(征求意见稿)》规定，“三代同堂且第三代子女已成年的独生子女家庭或四代同堂可以分户；三代同堂且第三代为多子女的家庭，有一个或一个以上子女已成年的可以分户”，“三代同堂且第三代为多子女的家庭，有一个或一个以上子女已成年的可以分户，但父母必须随其中一个子女合并安置；二代同堂的多子女家庭，有一个或一个以上子女已结婚成家或子女均已成年的可以分户，但父母必须随其中一个子女合并安置”。本案中，缙云县当地没有类似的宽松政策，胡某甲也不存在类似的居住困难情况，故当地行政机关未给予其单独安置并无不当。

四、结语

集体土地征收中的安置补偿问题直接涉及被征收人的合法权益，其本身就较为复杂，实践中再交织分户安置、合并安置、外嫁女的权益保护、户籍未迁出的公职人员、私企就业人员的补偿安置等问题，矛盾就更为突出。地方行政机关为推进集体土地征收、城中村改造，往往制定具体的安置补偿标准，绝大部分是合法的，但也不排除个别补偿安置条件侵犯了当事人的合法权益。违法的补偿安置条件自然需要撤销，但对于合法的补偿安置条件，地方政府和地方法院往往存在知其然而不知其所以然的情况，当事人基于自身利益的考量等因素，往往提出单独安置的要求，对此不能作出合理的解释和疏导容易激化矛盾。最高人民法院在坚持依法裁判的同时，更要梳理问题背后的法理，从法律和政策的高度评判实践中的做法是否合理，真正起到释法答疑的作用，为案结事了提供切实的法律支持。