不具有诉的利益且反复提起相同类型诉讼属于滥诉行为

最高法院第四巡会议纪要：不具有诉的利益且反复提起相同类型诉讼属于滥诉行为

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不具有诉的利益且反复提起相同类型诉讼属于滥诉行为

——再审申请人段某诉Y区人民政府行政复议案

裁判要旨

针对同一地区不同经营场所的同一类型产品或同一经营场所的不同类型产品，客观上可以就产品质量问题在一起或几起投诉举报案件中完成，但举报人却人为分开举报并要求分开处理，这一行为将导致大量的社会资源被损耗，也偏离了投诉举报制度的初衷，不具有合理正当性，其投诉举报目的并非救济其受损的合法权益，且客观上耗费了大量的行政资源及司法资源，案涉投诉举报行为不值得鼓励。

基本案情

段某不服Y政府作出的行政复议决定，提起诉讼。除上述案件外，同一时间段内又发生多起段某向不同商家购买商品存在标识不明等问题向行政机关进行举报的案件，段某认为行政机关不履行法定职责或履行法定职责不到位，遂向相关行政机关申请信息公开、行政复议，段某不服行政复议，又向人民法院提起行政诉讼。

争议焦点

段某针对不同行政复议决定提起诉讼，是否应当赋予其诉权，对此，有两种不同认识。

一种观点认为，段某在商家购买商品发现存在标识不明等问题，向行政机关进行举报，后因段某认为行政机关不履行法定职责或履行法定职责不到位，向相关行政机关申请信息公开或者行政复议。前述行为符合《行政诉讼法司法解释》第12条第（5）项规定的为维护自身合法权益向行政机关投诉的情形，因此人民法院应当受理其起诉。

另一种观点认为，根据原审查明，段某近年来在S省范围内已提起了数百件行政诉讼，多数案件的事实为段某在不同的经营场所购买同一类型的产品，并以所购买的产品存在问题为由进行举报，进而大量申请行政复议并大量提起行政诉讼，其案件数量仍处于不断增加状态。针对同一地区不同经营场所的同一类型产品或同一经营场所的不同类型产品，客观上可以就产品质量问题在一起或几起投诉举报案件中完成，但举报人却人为分开举报并要求分开处理，这一行为将导致大量的社会资源被损耗，也偏离了投诉举报制度的初衷，不具有合理正当性。段某频繁地向行政机关举报、申请信息公开、申请复议，并频繁提起行政诉讼，其行为已不具有保护人身权、财产权需要的正当目的性，客观上也导致了行政、司法等公共资源被严重浪费。原审裁定驳回起诉并无不当。

裁判结果

一审：驳回起诉。

二审：驳回上诉，维持原裁定。

再审审查：驳回再审申请。

评析

最高人民法院周强院长在向十二届全国人大常委会第十七次会议作《2010年以来行政审判工作情况的报告》中提到“由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源”，说明“滥诉”案件频发对行政审判工作带来的不利影响引起了广泛关注。2015年，最高人民法院发布陆某霞诉N市发展和改革委员会政府信息公开答复案这一指导性案例时，因为人民法院对于何种行为构成当事人滥用诉权进行了认定，从而引发了广泛的讨论。何为滥诉行为？滥诉行为是指在行政诉讼中，当事人明显缺乏诉的利益，以向行政机关施压或谋求私利等为目的，过度使用行政诉权，提起行政诉讼，浪费司法资源、干扰司法秩序的行为。滥诉行为一般包括虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼等行为。我们认为，由于司法资源的稀缺性和有限性，人民法院只能处理那些有权利保护必要的案件。因此，如何判断滥诉行为就显得尤为重要。

一、不具有诉的利益

判断起诉人的起诉是否有权利保护必要，主要是根据起诉人请求法院实体裁判是否具有值得保护的利益来判断保护是否必要。实践中，有的当事人没有新的事实和理由，针对同一事项反复地提起诉讼，或者反复申请行政复议继而提起行政诉讼；有的当事人针对行政机关未给其设定权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼；有的当事人明显违反《政府信息公开条例》的立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益；有的当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼；还有个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序。这些起诉的共性问题是普遍不存在权利保护必要的利益。因此，行政诉讼中诉的利益应该是指行政相对人或者其他利害关系人认为行政主体的行政行为侵犯了其受法律保护的合法利益时，将其与行政机关之间的行政争议诉至法院，寻求司法救济的必要性。

对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，法院依法不予立案，并向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的诉累。2017年8月31日，最高人民法院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中也进一步要求，要审查认定滥用诉权，需要从严掌握标准，对于确属滥用诉权的当事人，各级人民法院要探索建立有效机制，依法及时制止。本案中，段某就某一个或者某一类商品商标标识不明等情况，多次向行政机关进行举报，进而申请行政复议、提起行政诉讼。其在这些诉讼中没有明显值得保护的利益，也无通过司法渠道进行保护的必要。

二、主观上有滥用诉讼权利的故意

我国《宪法》第51条中明确规定了公民在行使权利时不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法的权利，由此可以看出，我国法律对权利是有限定的。落实到行政诉讼中，对受案范围和原告资格等均有明确规定。但是由于科学理性诉讼的观念尚未深入人心，加之我国法律制度还不够完善，导致我国社会诚信体系建设尚不健全，缺乏相应的惩罚机制。因此，有的当事人利用《行政诉讼法》修改以及立案登记制度改革，反复提起滋扰性诉讼。由于行政诉讼尚未建立关于滥诉行为的审查认定程序和规制机制，而在滥诉的当事人看来，即使自己提起的行政诉讼有不当情形，也不会被追究法律责任，这在一定程度上助长了其滥诉行为。但是对于滥诉到目前为止并没有明确的法律依据，法院在处理滥诉情形时难度很大，法官认为如何认定滥诉没有明确的标准，很难确定何种诉讼行为构成滥诉行为。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，行政案件的诉讼费用为50元，且裁定不予立案、驳回起诉和行政赔偿案件不收取诉讼费。最初将行政案件的诉讼费设立如此之低，主要是鼓励当事人通过正常的诉讼程序解决纠纷，但在实际运行过程中，一部分当事人利用低廉的诉讼成本，反复提出几乎不具有诉的利益的多个诉讼。一方面，这部分当事人几乎不承担任何诉讼成本，另一方面却让相关的行政机关和受理诉讼的法院耗费大量精力，严重浪费了公共行政和司法资源。

三、客观上反复提起相同类型诉讼

《行政诉讼法》第1条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。《行政诉讼法》第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据以上法律规定可见，行政诉讼之立法目的主要在于保护公民、法人和其他组织的合法权益与监督行政机关依法行使职权。但行政诉讼中权利的行使并非没有边界和范围，并非不受任何约束，公民提起行政诉讼应以所提起之诉讼与法律规定的合法权益有关为前提，应在所提起之诉讼的目为正当的情况下进行，而不能不受限制，肆意而为。从本案情况来看，段某寄送举报材料，举报其购买的商品可能涉嫌违规的行为，既是对自身权益的保护，更是在行使法律赋予公民的监督权利，该行为不论对规范市场行为，还是对帮助相关行政职能部门加强管理都是符合法律规定，受到法律保护的。但据统计，段某近年来在山西省范围内已提起了数百件行政诉讼，多数案件的事实是段某在不同的经营场所购买同一类型的产品，并以所购买的产品存在问题而进行举报，进而引起大量的行政诉讼，且行政诉讼案件的数量还在不断增加中。

四、造成浪费行政及司法资源、滋扰正常的行政程序及司法程序的后果

从本案来看，段某已提起数百件案件。对于本案诉讼请求中所涉购买的产品，法院不能认定段某购买的目的是出于其自身的生产、生活或者科学研究等正常需求，进而难以认定其具有诉的利益进而享有诉权。故段某并非基于合法权益而提起本案之诉。从段某所提起之诉讼的目的是否正当来看，法院综合段某已提起的数百件案件来审查，可见段某诉讼目的并非单纯的监督政府依法行政，而是具有将保护公民合法权益的行政诉讼变异为个人牟利手段，其提起的行政诉讼已成为工具性的手段，已失去了支持其进行诉讼的法律价值。而其反复大量申请的行政复议、提起的行政诉讼，极大地浪费了有限的行政资源和司法资源。

五、认定构成滥诉的可不赋予其原告资格

《行政诉讼法司法解释》第12条第（6）项明确，若举报人与举报答复行为之间具有利害关系，则其具有原告资格。对此条文，“在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“投诉专业户”······反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“投诉专业户”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。这些人为制造的诉讼，既干扰了行政机关的正常管理，也浪费了法院有限的司法资源，而且使得其他公民正当的投诉权利受到影响”。

公平价值是法律正义的基础，也是法律制度追求的核心价值之一。方面我们通过调整诉讼准入门槛来最大限度地保障有诉讼资格的人进入诉讼以保护自己的权利，比如不能限制具有原告资格的人通过诉讼获得公正裁决的权利，也不能让不具有原告资格的人通过诉讼获利。因此，我们在判断是否构成滥诉，以及相关当事人是否具有原告资格时，必须充分考虑到公平价值。原告资格标准的确定须做到利益的平衡，既要注重保护个体的诉权，还要防止滥诉，保障行政机关的行政效率。原告资格最首要的任务当然是要充分保护个体的诉权，保障公民对自身权益的维护和对行政机关活动的监督。②保障当事人能够通过司法程序获得实体救济，这也符合现代法制理念中对政府权力进行适度限制的趋势。但是还必须考虑到行政机关的行政效率，若过分放宽原告资格的标准难免会造成“滥诉”的现象，这样一来不但增加了法院的负担，还会致使行政机关对各种起诉疲于应付，严重挫伤行政机关及其工作人员的积极性，影响政府机关行政职能的实现，最终遭受损害的还是公共利益。

【指导性案例链接】

公民提起政府信息公开申请违背《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意的，构成知情权的滥用

——陆某霞诉N市发展和改革委员会政府信息公开答复案

知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。

（撰写：李小梅）

来源：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》