行政赔偿诉讼撤诉后再次提起同一行政赔偿诉讼的处理

最高法院行政庭会议纪要：行政赔偿诉讼撤诉后再次提起同一行政赔偿诉讼的处理

◈案情摘要

区政府非法强拆某公司仓库，某公司对该强拆行为不服提起行政诉讼，该强拆行为被生效判决确认违法。某公司提起行政赔偿诉讼，一审法院将案件移交至另一人民法院审理。另一法院以某公司经两次合法传唤无正当理由拒不到庭视为申请撤诉为由作出行政裁定。之后，某公司通过快递方式向区政府提出赔偿请求，区政府签收该赔偿申请后，一直未就赔偿申请作出答复。某公司就同一强拆行为提起本案行政赔偿诉讼。

◈法律问题

当事人提起行政赔偿诉讼，被人民法院裁定按撤诉处理后，再就同一违法行政行为造成的损害提起行政赔偿诉讼的，是否属于重复起诉或者撤诉后无正当理由再行起诉等情形，人民法院应否裁定驳回起诉？

◈不同观点

甲说：属于重复起诉说

当事人提起行政赔偿诉讼之后撤回诉讼或者按撤诉处理的，再次提起行政赔偿之诉且无正当理由的，按照《行政诉讼法》的规定，应当裁定驳回起诉。

乙说：不属于重复起诉说

行政赔偿诉讼属于行政诉讼的一种，但有其特殊性，撤诉后再次提起赔偿诉讼的，因诉讼请求、合法权益损失扩大等可能发生改变，人民法院不宜以重复起诉等为由裁定驳回起诉。

◈法官会议意见

采乙说

行政赔偿诉讼中，人民法院裁定准予当事人撤诉或者按撤诉处理后，当事人再次向赔偿义务机关提出赔偿申请，逾期赔偿义务机关决定不予赔偿的，属于基于新的赔偿请求产生的新的诉讼请求，不构成重复起诉。

◈意见阐述

在行政诉讼中，人民法院裁定驳回起诉有三个相似而在选择适用时易引发争议的法定理由：重复起诉、诉讼标的受生效裁判所羁束、撤诉后无正当理由再次提起诉讼。本案在法律适用时，也存在类似争议，有必要对三个理由进行比较分析。

一、重复起诉

（一）基本特征

重复起诉作为可以裁定驳回的法定理由，早在2000年《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）即已作出规定，但对何为重复起诉并未作出明确界定。对于《行政诉讼法》及其司法解释没有作出明确规定的，适用民事诉讼的相应规定。在具体判断时，适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第二百四十七条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”2018年《行政诉讼法司法解释》则对行政诉讼的重复起诉作出明确规定，第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”对比前述规定，《行政诉讼法司法解释》基本沿用民事诉讼的相关内容，而仅仅根据行政诉讼特征稍作调整或改变。

根据前述规定，重复起诉的前诉与后诉之间的关系具有以下特征：一是当事人完全相同。体现在两个方面：（1）诉讼主体相同。即原告与被告都是同一主体。第三人不同的，通常不影响重复起诉的认定。（2）诉讼地位相同。同一主体在前诉与后诉中均为同一诉讼地位。二是诉讼标的相同。即针对同一被诉行政行为，当事人之间的行政法律关系相同。三是前诉已囊括后诉的诉讼请求。前诉与后诉的诉讼请求在表述上可能并不相同，但实质诉求相同的，如当事人通过调整表述形式而使已经进入诉讼程序的同一争议再次提请司法审查，应当认定该诉讼请求符合重复起诉的条件。需要注意的是：第一，必须同时具备以上特征，否则不能认定后诉属于重复起诉。但除以上必备条件外，并未要求同时符合其他条件，如前诉是否生效、管辖法院是否一致等。前诉正在进行、尚未裁判，向人民法院再次提起诉讼的，亦属于重复起诉；有多个法院可以管辖的，尽管前诉与后诉因管辖法院不同而在形式上表现不同，但二者的行政争议以及解决路径等实质上相同。当事人已在一个有管辖权法院提起前诉后，在另一具有管辖权法院提起后诉的，仍可能属于重复起诉。第二，在判断时应当采取实质主义。无论当事人提起后诉时的诉讼请求以及诉讼标的是否与前诉相同，只要在诉讼中经过当事人调整或人民法院依职权进行调整后变为相同的，仍可能构成重复起诉。如在复议维持原行政行为的情形，当事人仅对原行政行为或复议决定提起诉讼的，人民法院应当告知原告追加被告，拒绝追加的，人民法院可以依职权追加，此时其诉讼请求及诉讼标的与当事人提起诉讼时发生改变。当事人仅就复议决定或原行政行为再提起诉讼的，尽管前诉与后诉在被告主体、诉讼标的等方面并不完全相同，但二者在追加被告之后实质等同，后诉仍可能构成重复起诉。

（二）容易引发争议的问题

1．关于诉讼请求方面的条件

当事人提出的诉讼请求可分为不同类型：给付之诉、撤销之诉、确认之诉等。对于前诉与后诉属于不同类型或同一类型有不同裁判空间的，即使前诉与后诉均指向同一行政争议，也不宜以重复起诉为由裁定驳回起诉。以给付之诉如行政赔偿诉讼为例，诉讼请求较易发生改变，只要后诉的诉讼请求超出前诉范围，即可认定后诉与前诉不属于同一诉讼请求。本案即采纳了前述结论。

2．前诉是否包含民事诉讼

原则上，民事诉讼与行政诉讼的诉讼标的不相同，前诉属于民事诉讼的，后诉通常不构成重复起诉，因而此类情形通常发生于当事人寻求的救济路径错误之时。但是，《行政诉讼法》确立行政协议诉讼制度，将行政协议争议由之前民事诉讼受理调整为行政诉讼受理，前述结论则发生相应变化。在符合重复起诉的三个要件时，人民法院可以重复起诉为由裁定驳回后诉。但存在例外情形，即前诉以不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回起诉的，后诉则不构成重复起诉。

3．前诉的处理方式是否包含裁定

原则上，只要符合重复起诉的三个要件，后诉即可构成重复起诉。这三个要件中，并未要求前诉必须是生效判决。通常而言，前诉已经对诉讼标的进行实质审查，并对诉讼请求作出实质处理的，则无提起后诉之必要。前诉属于生效裁定的，当事人的起诉被裁定驳回的，通常后诉也能得出相同结论如前诉以超过起诉期限为由被裁定驳回的，当事人再次提起后诉，其仍属于超过起诉期限的情形。即前诉作出的裁定结论，后诉通常都难以作出改变的情形。但对于因当事人未能证明其符合法定起诉条件而被裁定驳回起诉，当事人提供有效证据证明其符合法定起诉条件，即有新的事实发生可以改变前诉结论的，则不能否定后诉提起的必要性。如前诉以原告未能证明其具有利害关系为由裁定驳回起诉的，在原告可以证明其具有利害关系时则可以依法提起后诉。因此，人民法院不能简单以前诉是否为裁定而作出后诉能否适用重复起诉的理由，而应当根据具体情形作出判断。

综上所述，重复起诉的实质为：前诉与后诉在各方面基本相同，仅需提起前诉即可达到诉讼目的，无须再次提起诉讼。若前诉未能达到其诉讼目的，应当通过审判监督程序改变前诉结果，而非再次提起相同诉讼。据此，行政赔偿诉讼撤诉后，诉讼请求等事项可能发生改变，再次提起的行政赔偿诉讼，不宜认定为重复起诉。

二、诉讼标的受生效裁判或调解书所羁束

（一）基本特征

《执行解释》第四十四条第一款第十项规定的裁定驳回起诉理由为“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”，与《执行解释》相比，《行政诉讼法司法解释》对该项裁定驳回起诉的理由增加了“调解书”“裁定”内容，主要原因有：第一，2014年修正的《行政诉讼法》第六十条新增加了可以调解的行政案件，即行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。行政调解书在司法实践中可能大幅增加，将其予以规定更有现实意义，也使该规定更为全面。第二，调解书与裁判文书尽管在处理方式等方面有所不同，但其对诉讼标的同样具有羁束力。如当事人已通过调解方式处理完毕行政争议，其再就同一行政争议提起行政诉讼的，则不宜再次受理。根据前述规定的字义理解，其应当具备以下特征：第一，前诉属于生效裁判或调解书；第二，前诉与后诉为同一诉讼标的；第三，前诉已对诉讼标的或当事人之间的争议作出实质处理。同时具备前述三个要件，通常表明当事人的行政争议已有实质定论，无须再次提请行政诉讼予以解决，且不能再次提起诉讼，反之具有出现两个相互冲突的生效裁判之风险。但对于诉讼具备的其他要素，如当事人、管辖法院等，并无具体限制。

在具体适用时，需要特别关注两个问题：一是前诉是否包含裁定问题。从字义理解，“裁判”是裁定与判决的合称，其范围当然包含裁定。但司法实践中，后诉的诉讼标的受生效裁定所羁束的情形较少，主要理由为：第一，程序问题包含原告主体资格、起诉期限、被告主体资格、被诉行政行为客观存在等多个方面，有的程序结论可能随着新的事实或证据出现而发生改变。因此，对于前诉为裁定的，不宜简单适用诉讼标的受生效裁定所羁束的理由。第二，诉讼标的只有经过实体处理，才没有再次处理的必要性。对于实体方面尚未定论的诉讼标的，在符合法定起诉条件下原则上仍可以提请司法审查。第三，同一诉讼标的，对应的程序问题上的结论可能并不一致。如对同一征收决定提起诉讼的，前诉的当事人可能因没有利害关系而被裁定驳回起诉，而后诉的当事人则可能具有利害关系。在对后诉进行处理时，则不宜采用诉讼标的受生效裁定所羁束之理由。因此，《行政诉讼法司法解释》尽管使用生效裁判之表述，但在适用时应当慎重采用受生效裁定所羁束之理由。二是前诉是否包含民事等其他类型裁判问题。通常而言，民事、刑事诉讼的诉讼标的与行政诉讼不同，行政诉讼的诉讼标的不会受生效民事诉讼或刑事诉讼裁判的羁束。需要说明的是，当事人可能具有多种解决其实质争议、救济其合法权益的路径，如当事人请求确认其享有合法权益的，可以通过民事诉讼直接解决其与其他平等民事主体之间的争议，也可以依法申请相关行政主管部门进行确权，对行政确权决定不服再提起行政诉讼。在此情形下，民事诉讼与行政诉讼均针对同一实质争议，都可以达到当事人的诉讼目的。尽管如此，两种不同类型诉讼的诉讼标的并不相同，因而后诉的诉讼标的可能受前诉影响，但并不直接受前诉所羁束。由于前诉已对相关争议进行过处理，其裁判结论可以作为后诉的有力证据，即通过证明主要事实的方式对后诉产生重要影响。但也有例外：因立法调整或司法惯例变化等影响，行政诉讼的诉讼标的原先依法可以由民事诉讼进行审理的如行政协议争议，则可能出现后诉依法受生效的民事裁判所羁束的情形。

（二）容易引发争议的问题

1．先行民事诉讼已对后诉的行政法律关系实质处理的情形

在此情形下，如何处理后诉存在两种不同观点：一种是认为后诉的诉讼标的受前诉羁束。主要理由为：民事诉讼的生效判决同样具有法律效力，其在执行诉讼标的受生效裁判羁束制度方面，与前诉为行政诉讼的情形并无不同，即可能出现两个冲突的生效裁判。另一种是认为后诉的诉讼标的不受前诉羁束。主要理由为：民事诉讼超出其法定权限范围作出裁判的，其本身可能不具有合法性以及相应的法律效力。对于依法可以进行审查的行政诉讼，不应受到没有审查权限的裁判所羁束。前述两种观点在不同价值选择方面都有其合理之处：第一，在未经法定程序否定前诉之前，前诉仍具有生效裁判的效力，可以作为执行依据，在解决争议方面发挥实际作用。若再次作出后诉，则可能出现同样结论的裁判或相互冲突的生效裁判，即没有提起后诉的必要或不能提起后诉。因此，从制度设计角度，后诉仍受已对同一诉讼标的作出处理的民事生效裁判所羁束。且前述原理适用于所有超越法定权限作出裁判的情形，如没有管辖权限的法院（包括级别管辖权与地域管辖权），直接对后诉的诉讼标的作出处理，此时后诉的诉讼标的受超越管辖权限的生效行政裁判所羁束。第二，依法可以进行审查的行政诉讼被不具有处理权限的生效裁判所羁束，显然不符合实质正义的要求。针对前述情形，人民法院可以按照以下步骤操作：（1）先准确判断前诉的诉讼标的与后诉的诉讼标的是否完全相同。（2）在确定前后诉的诉讼标的完全一致的情形下向当事人释明，告知其对具有羁束力的生效裁判提请审判监督程序，并建议其直接撤回后诉或中止后诉。当事人明确拒绝且坚持提起后诉的，则可以诉讼标的受生效裁判所羁束为由裁定驳回起诉。

2．一个行政行为存在多个行政相对人的情形

实践中，行政行为的表现形式具有多样性，一个行政行为可能有多个行政相对人。通常而言，前诉对该行政行为作出裁判的，其羁束力应及于所有行政相对人。但也有例外情形，具体可分为两类：一是实质多个行政行为的，又可称可分行政行为。原则上，多个独立的行政行为不应当以单一行政行为形式作出，但其对外法律效力通常并不因其形式而被否定。在判断后诉与前诉之间的关系时，应当确定前诉对诉讼标的的羁束范围。如行政机关对两个行政相对人分别作出行政处罚，但仅作出一个行政处罚决定的，其中一个相对人针对行政处罚决定提起诉讼，前诉仅对处罚决定中涉及该相对人的事项进行审查并作出处理的，另一相对人就涉及其行政处罚事项提起行政诉讼的，则后诉的诉讼标的并不受前诉羁束。二是实质一个行政行为的，又可称为不可分行政行为。在追求实质解决行政争议、三个效果有机统一的过程中，有的人民法院在审查涉及人数较多、影响范围较广的不可分行政行为时，尽管已对被诉行政行为进行全面审查，但可能仅就涉及原告或实质产生行政争议部分裁判事项，如在河南省邓州市政府申请再审一案中【参见最高人民法院（2019）最高法行申6539号行政裁定书】，人民法院仅撤销征收决定中涉及原告房屋的部分。此时，同一行政行为涉及的其他当事人或同一当事人就前诉未审查、未处理的部分提起后诉的，其诉讼标的不受前诉羁束。综上分析，在具体判断后诉的诉讼标的是否受前诉羁束时，应当根据实质标准审查前诉的羁束力范围。

需要注意的是，由于现实情况可能较为复杂，即使前诉的诉讼标的羁束力及于后诉的全部范围，人民法院在特定情形下，也不宜简单地一律裁定驳回后诉。以征收决定为例，某一被征收人单独对征收决定提起诉讼，人民法院作出生效判决对征收决定的全部内容进行实体处理的，其他被征收人再次就征收决定提起诉讼的，原则上受前诉的羁束。但人民法院在作出裁判前，应当分两步重点审查以下内容：一是其他行政相对人是否已经就同一被诉行政行为提起行政诉讼。从法理上，对于涉及多个行政相对人的不可分行政行为，某一行政相对人提起诉讼的，人民法院应当通知其他行政相对人参加诉讼。行政相对人数量众多的，可采取公告、登记的方式。因此，就一个行政行为多个行政相对人的，属于必要的共同诉讼，依法只能由多个行政相对人共同提起一个行政诉讼，不能拆分为每一个利害关系人作为一个行政案件起诉，不起诉的利害关系人可以通知其作为第三人参加诉讼。对于未依法通知其他行政相对人参加诉讼，可能带来后诉的诉讼标的被生效裁判所羁束而人民法院并不知前诉存在的隐患，不符合法律规定的程序。尽管如此，由于前诉已经生效，其他行政相对人提起的后诉仍属于诉讼标的被羁束的情形，人民法院应当告知其他行政相对人就前诉申请启动审判监督程序，并建议其撤回后诉。当事人拒绝的，可以依法裁定驳回起诉。二是前诉是否存在虚假诉讼等明显违反法律规定的情形。理论上，行政机关可能通过与某一没有争议的行政相对人相互串通，由后者通过提起行政诉讼并怠于举证等方式，使行政机关获得胜诉的生效判决以羁束被诉行政行为的效力。若人民法院初步审查发现前诉存在明显违反法律规定，则可以中止后诉的审理，待前诉的审判监督程序完成后再对后诉进行处理。

需要说明的是，前述情形都是针对前诉已经生效的情形。若前诉尚未生效，其他行政相对人就同一诉讼标的提起行政诉讼的，则应区分两种情形进行处理：一是前诉法庭辩论尚未结束的。此时，可以将后诉与前诉合并为一个诉讼。需要注意的是，对于法庭辩论是否结束，人民法院具有较大的自由裁量权限，即具有决定是否再次开庭审理的法定权限。二是前诉已经辩论结束，但尚未作出裁判或裁判尚未生效的。人民法院应当坚持全面性、合法性审查原则，由行政机关承担举证责任，在前诉的行政相对人不存在程序不符合情形、可以使被诉行政行为进入实体审查且前诉的行政相对人提供的证据可以代表或不少于其他行政相对人的情况下，人民法院可以重点审理前诉作出的生效判决，并将该判决作为标准适用于其他行政相对人提起的后诉即标准诉讼。但提起前诉的行政相对人被程序上裁定驳回，或其提供的证据材料少于其他行政相对人的，则不能采取标准诉讼。而应当从众多的后诉中，找寻出符合前述标准诉讼所具备的条件，没有符合条件的，则应当合并审理。

3．利害关系人提起后诉的情形

对于行政相对人与利害关系人之间处于对立关系的如行政确权、行政处罚等行政行为，行政相对人或利害关系人提起前诉，另一方提起后诉的，其处理原则可以参照前述有关多个行政相对人的情形。但两者之间仍可能存在较大区别，如当事人之间的关系、诉讼请求或目的不同，且由此对应的诉讼标的被羁束情形也可能有所不同，尤其是对于前诉尚未生效时，其他当事人又提起后诉的处理。如行政相对人提起前诉时，人民法院已经追加利害关系人参加诉讼的，利害关系人又决定独立提起后诉的如何处理，主要有三种意见：第一，认为不予受理。主要理由为：后诉与前诉的诉讼标的相同，而前诉仍在进行，利害关系人也实际参与到前诉之中，后诉不宜也无须继续存在。第二，认为可以参照前述多个行政相对人情形下的原则进行处理。主要理由为：利害关系人具有原告主体资格，且基于其与前诉的行政相对人的诉讼请求可能并不完全相同，其单独提起行政诉讼具有价值。第三，认为无论前诉是否辩论结束，都不能将前诉与后诉合并为一案。具体又分两种意见：前诉尚未辩论结束的，前诉与后诉分别立案、合并审理，作出结论相一致的裁判；前诉已经辩论结束的，则审理前诉并作出生效裁判，后诉参照前诉作出结论一致的裁判。笔者倾向于最后一种意见，主要理由有：第一，若行政相对人与利害关系人处于对立关系的，合并为一案并均列原告身份，人民法院难以基于多个、相反的诉讼请求对诉讼标的作出裁判。第二，行政相对人与利害关系人都实际参与前诉，都能在前诉中充分行使诉讼权利、证明自身主张，人民法院可以在前诉中全面审查行政行为，并对诉讼标的准确作出裁判。前诉的审理情况即裁判结果可以作为后诉的有效参考。

三、撤诉后无正当理由再行起诉

（一）基本特征

在裁定驳回起诉的理由上，《行政诉讼法司法解释》第六十九条规定“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”与《执行解释》第四十四条第一款第十项“已撤回起诉，无正当理由再行起诉的”规定并无不同。根据前述规定，该理由具有以下特征：第一，前诉与后诉完全相同，即前诉也属于行政诉讼，前诉与后诉的当事人、诉讼标的、诉讼请求、管辖法院等都相同。第二，前诉已经撤诉结案。对于前诉与后诉存在事项如管辖法院等不同的，原则上都属于当事人新提起的行政诉讼，不能以撤回起诉后无正当理由再行起诉为由裁定驳回起诉。

在具体适用时，需要特别关注以下问题：第一，撤诉包括当事人自愿申请撤诉、有可归责于当事人的原因而按撤诉处理两种方式。如《行政诉讼法》第五十八条“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理…….规定的情形。第二，正当理由可以分为两类：一是法定理由，即相关法律明确规定的理由。如《行政诉讼法司法解释》第六十一条规定：“原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予立案。”根据前述规定，因诉讼费问题按撤诉处理，已交纳诉讼费则属于正当理由。二是合理理由。目前尚无明确规定，由人民法院行使裁量权限进行判断。在具体操作时可以把握以下原则：当事人是否属于滥用诉权情形、立案受理是否会明显给被告增加额外负担、再次提起诉讼是否确有可能对当事人合法权益予以救济。

（二）容易引发争议的问题

1．对撤诉裁定不服的救济

当事人认为自己并未提出撤诉申请，或认为自己不存在按撤诉处理的情形，则可能提出人民法院作出撤诉裁定结案处理不符合法律规定。例如，人民法院认为原、被告双方已通过协调方式实质解决行政争议，在原告未提交撤诉申请的情形下作出撤诉裁定的，或原告在未收到人民法院的传票或已依法对管辖提出异议情形下，人民法院迳行开庭并按撤诉处理的。根据《行政诉讼法司法解释》第六十条规定：“……准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。”对撤诉裁定不服的，应当通过审判监督程序予以纠正，而非再行提起行政诉讼。人民法院认为撤诉裁定错误的，则予以纠正后由前诉继续审理。在具体适用时，应当正确认识前诉审判监督程序与再行提起后诉之间的关系：前者是人民法院依法不应作出撤诉裁定的情形，后者是人民法院作出撤诉裁定并不违反法律规定，而当事人的合法权益却有必要通过后诉予以救济的情形。以当事人被胁迫撤诉为例，当事人在前诉提出撤诉申请时确受到胁迫，但其并未提供证据证明或明确予以说明，人民法院在尽到审慎审查义务的基础上作出准予撤诉裁定，此时撤诉裁定并不违反法律规定。但由于当事人确属于受到胁迫情形下的非自愿撤诉，其在相关胁迫因素消除后再次提起后诉维护自身合法权益，从实质正义角度考虑应当准许，因而可以将其提起后诉列为撤诉后有正当理由提起诉讼的情形。

2．前诉是否包括行政赔偿诉讼

根据前述关于裁定驳回理由的分析，前诉仅限于行政诉讼。尽管行政赔偿诉讼与行政诉讼在当事人身份、实质行政争议等方面具有较多共通之处，但二者所遵循的裁判理念或法律精神有所不同。在裁判理念方面，行政赔偿诉讼更接近于民事诉讼，即都是处理当事人之间的损失及赔偿关系、都可以调解结案等，在《行政诉讼法》没有规定的情况下应当参照《民事诉讼法》进行处理。根据《民事诉讼法》规定，撤回民事诉讼后再次提起同一诉讼的，原则可以依法予以受理。另外，当事人也可以通过改变诉讼请求等方式，较为轻易地规避前诉与后诉完全一致的问题。因此，当事人撤回行政赔偿诉讼后又再次提起行政赔偿诉讼的，不能以撤诉后无正当理由再行起诉为由裁定驳回起诉。

3．后诉包含多项诉讼请求的处理

对于当事人提起的后诉包含多个原告、多个事项且可以相互分割的，如部分属于重复起诉或撤诉后无正当理由再提起诉讼，部分可以依法进行实体审理的，人民法院应当分开予以处理，可以裁定驳回某一当事人的起诉或对某部分诉讼标的的起诉。

四、裁定驳回起诉理由的辨析以及适用规则

根据前述关于三个驳回起诉理由的分析，要正确适用裁定驳回起诉的各项理由需要做到以下两点：第一，准确把握不同理由之间的区别（见表1）。第二，正确处理不同理由之间的竞合关系。

（一）主要区别

（二）竞合时的处理

根据前述分析，行政诉讼的起诉条件有多个，且可以分为四个层次。当事人提起的诉讼可能有多个不符合起诉条件的理由，可能分布在同一层次，也可能分布在不同层次。在法理上，只要符合其中一个理由，人民法院即可依法裁定驳回起诉。但在裁定理由的审查以及选择上，尚未形成统一认识和做法。实践中主要有两种观点：一是认为人民法院可以自由选择裁定驳回的理由，主要理由为：无论如何选择理由，都不影响裁定驳回的结论；二是认为人民法院应当按照先后顺序选择驳回起诉的理由，主要理由为：对于可以有多个裁定驳回理由的，人民法院没有必要也不宜选择多个理由，而应选择对诉的成立影响最大的理由。当前，因没有相关的明确法律规定，前述两个观点的正确性尚无法律意义上的定论，而只能在法理层面上进行探讨。对于前述情形，人民法院在审查时，可以按照以下原则进行：第一，对照裁定驳回起诉理由的层次，按层次的上升顺序逐步审查。第二，同时符合多个裁定驳回理由的，原则上优先适用低层次的理由。第三，对于处于同一层次的多个理由，按照特殊优于一般的原则选择。若没有特殊与一般关系的，人民法院可以自由选择。关于特殊与一般关系的判断，主要标准为该驳回起诉的理由中所限定的条件多与少。限定条件较多的，属于特殊理由。限定条件较少的，属于一般理由。如重复起诉与撤诉后无正当理由再行起诉相比，根据前述表1显示，撤诉后无正当理由再行起诉的限定条件更多，属于特殊理由；重复起诉与诉讼标的受生效判决所羁束相比，重复起诉的限定更多，属于特殊理由。举两例以作说明，若当事人的起诉同时具有不同层次的驳回起诉理由，如没有原告主体资格、超过法定起诉期限、没有先行申请复议、重复起诉等，人民法院可以先审查原告主体资格问题，在认为起诉人没有原告资格时，可以以此为由裁定驳回起诉，而无须也不宜适用其他驳回起诉的理由；若当事人的起诉同时具有相同层次的驳回起诉理由，如同时存在重复起诉与撤诉后无正当理由再行起诉两个理由时，应当优先适用后一理由；同时存在重复起诉与诉讼标的受生效判决所羁束两个理由时，应当优先适用前一理由。

——（撰写人：章文英、李昂）

来源：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》。本文系“津法善行”与“行政法实务”公众号号编辑倾心整理，转载请予以注明！