《审级改革试点办法》生效后，如何向最高院申请再审？

2021年9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（下称《审级改革试点办法》），自2021年10月1日起生效施行。除明确四级法院的审级职能定位之外，《审级改革试点办法》彻底重塑了最高人民法院的再审、提审制度。该办法规定，对于高级人民法院作出的生效判决、裁定，原则上应由原审高级人民法院负责再审申请的审查和再审案件的审理。 最高人民法院将只负责审查对基本事实、主要证据、诉讼程序无异议，而对法律适用问题有争议的案件，或经审委会讨论决定的案件。在再审审查之后，最高人民法院也将只提审具有普遍法律适用指导意义、或存在重大法律适用分歧、或其他最高人民法院认为应当提审的案件。 最高人民法院审理的案件将会有“一少一多”两方面的变化。最高人民法院受理的案件总数无疑将更少，但最高人民法院裁判的权威性和法律效力将可能大大增强。未来甚至可能建立最高人民法院裁判直接转化为指导性案例的工作机制。 与之对应地，《审级改革试点办法》的适用将会催生诸多新兴的法律问题。例如，如何区分对基本事实、主要证据、诉讼程序的争议事实问题，和涉及事实认定标准的法律问题？当事人是否可以在不承认不利事实的情况下，仅就法律问题有保留地向最高人民法院申请再审？如何认定是否具有普遍法律适用指导意义和是否存在重大法律适用分歧？最高人民法院认为应当提审的其他情形包括什么？ 本文将探讨在《审级改革试点办法》生效后，再审申请人应当如何针对性地调整其再审申请策略，以符合新办法下最高人民法院审查再审及提审的要求。

一、《审级改革试点办法》改了什么？

1.适用范围

尽管《审级改革试点办法》以最高人民法院和12个省市法院为试点，但再审制度改革相关的条款（第十一条至第十六条）适用于最高人民法院和全国所有高级人民法院。在《审级改革试点办法》生效施行之后，所有对高级人民法院作出的生效判决、裁定的再审申请，均应按照新办法执行。

2.新增最高人民法院审查再审的标准

《审级改革试点办法》生效施行后，高级人民法院作出的生效判决或裁定，应向原审高级人民法院申请再审，仅有两种情况下可由最高人民法院再审：(1) 再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的;(2) 原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。 而对于可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形的，或者适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的，最高人民法院可以决定由高级人民法院审查再审。

3.新增最高人民法院提审的标准

《审级改革试点办法》规定，仅在下述三种情况下应当裁定提审：(1) 具有普遍法律适用指导意义的；(2) 最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；(3) 最高人民法院认为应当提审的其他情形。 根据条款文义，对于最高人民法院审查的其他符合应当再审的情形、但不满足上述要求的案件，最高人民法院应仍按照《民事诉讼法》第一百九十八条，指令下级人民法院再审。 除此之外，在原审高级人民法院审查再审之后，如果发现存在上述(1)(2)种情形，经审判委员会讨论决定后，也可以报请最高人民法院审理。

4.最高人民法院案例的权威性和法律效力可能增强

《审级改革试点办法》的理解与适用提出，“通过审理特定类型的案件，充分发挥最高人民法院在法制统一、监督指导、政策制定和社会治理方面的职能。建立最高人民法院裁判直接转化为指导性案例的工作机制，推动相关裁判成为优化司法解释制定方式和内容，以及修改、废止司法解释的重要渊源。” 由此可见，通过与其他改革措施配合，最高人民法院在减少受理案件数量的同时，将提升其裁判的权威性和法律效力。如果“最高人民法院裁判直接转化为指导性案例”的工作机制可以落地，最高人民法院的所有裁判将无异于具有“实质性的案例法”的效果，成为实质意义上的法律渊源。 仍有待进一步观察的是，届时最高人民法院所作出的裁判，是否会和指导性案例一样归纳“裁判要点”？如果有，是否仅裁判要点具有法律拘束力，还是整个裁判文书确定的各项规则均具有法律拘束力？如果最高人民法院采纳后者，我国法律界还将需要引入案例规则的归纳、案例事实的对比、案例规则的演绎适用等案例法国家的法律技巧。

二、如何理解“基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的”？

相较于在原审高级人民法院申请再审，再审申请人显然更希望在最高人民法院申请再审。最高人民法院审查再审案件的两项标准之中，第二款“原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的”相对清楚明确。在未来的实践中，容易产生争议的是第一款“再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的”。 如果案件明显符合这一标准，即案件争议完全属于对法律适用的不同理解，则也无需过多讨论。本文希望讨论的是，如果案件存在涉及主要事实问题的争议，是否还有可能向最高人民法院提起再审？

1.我国法律并无区分事实问题和法律问题的明确标准

从条文来看，我国民事诉讼法长期存在对事实问题和法律问题的区分。例如，二审、再审制度之中，原审裁判存在的事实认定错误（基本事实不清）和法律适用错误分列于不同的条款。 然而，由于我国的二审、再审程序均是对原审裁判的全面审查，某一特定问题属于事实问题还是法律问题的判断并不影响法院的审查，严格区分事实问题和法律问题的实际意义不大。因此，我国法律尚未形成区分事实问题和法律问题的明确标准。 目前司法实务界引述较多的，是出版于2008年的《最高人民法院关于适用民事诉讼法审判监督程序司法解释理解与适用》1（下称《审判监督司法解释理解与适用》）。该理解与适用提出：“总体上，事实是指实际发生的事情、事件以及通常存在有形物或外观，并非一种推测或假定；法律是指国家通过立法形式确定的社会行为规则和责任规则，是预设的行为规范。判断某一事实或行为是否存在，属于事实问题；判断某一事实或行为是否具有法律上的价值，属于法律问题。关于证据采信问题一般为事实问题，法律问题主要为合同的定性、责任的分担、未明确的法律术语、经验法则和逻辑规则等蕴含价值判断的政策关怀的普遍性事项”。 近期制定、修改的部分法律为区分事实问题和法律问题赋予了新的法律意义。例如，《人民陪审员法》第二十二条，“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。”但这些法律并未规定区分事实问题和法律问题的明确标准。 可供参考的是《人民法院报》2刊登的有关文章：“（由人民陪审员认定的）事实问题主要包括证据事实和基于证据规则、法律规定演绎的事实……一般来说，诉讼程序、证据能力、法律适用、法条解释、罪名选择和量刑确定等属于法律问题。” 《人民法院报》刊文的观点与《审判监督司法解释理解与适用》基本一致。这些论述说明了区分事实问题和法律问题的基本原则，但在具体案件的适用上，仍可能出现不同的理解。事实上，在德国、日本等实施民事诉讼第三审“法律审”的大陆法系国家，以及英国、美国等区分陪审团裁决事实问题而法官判断法律问题的英美法系国家，事实问题和法律问题的区分都是精细和复杂的疑难问题3。 我认为，任何事实争议均可以抽象为事实问题和法律问题两个维度。换言之，任何事实争议均有归纳出法律问题的空间。而这种抽象和归纳，正是在《审级改革试点办法》生效后向最高人民法院申请再审的关键所在。

2.“事实问题”可以被抽象和归纳为“有关事实认定标准的法律问题”，进而在形式上满足最高人民法院审查再审的要求

按照大陆法系的民事诉讼逻辑，法院需要通过涵摄将具体的案件事实归属于抽象的法律构成要件。“法院就当事人所主张的诸多事实中，依据实体法规范的抽象规定，予以认定、选择、再组合，使之渐渐抽象化；而以构成要件与法律效果为内容之抽象法规范，因事实认定而趋向具体化。”4 在法律事实的抽象过程中，“事实问题”可能逐渐演化为“有关事实认定标准的法律问题”，进而更可能符合最高人民法院的再审审查标准。本文试举几例： （1）判断事实是否符合构成要件的法律问题 在美国联邦最高法院审理的一个经典案例5中，一位司机在穿过铁路岔口时没有下车观察，与驶来的火车相撞，伤重不治。双方就司机是否存在过失产生争议。 传统上讲，不论是按照美国法还是《审判监督司法解释理解与适用》的标准，“本案中该名司机是否存在过失”属于对司机主观心态的认定，明显属于事实问题。 但如果将该问题抽象化，归纳为“如果一位司机在穿过铁路岔口时没有下车观察，与驶来的火车相撞并受伤，该名司机是否存在过失？”该问题项下双方对于客观事实均无异议，争议仅在于过失标准的适用，该问题属于法律问题的倾向更明显。 而如果更进一步抽象该问题，将争议焦点归纳为“如何判定穿过铁路岔口的司机是否存在过失？”或者“司机在穿过铁路岔口时，是否具有下车观察的注意义务？”则该问题具有相当明显的法律问题的特征，更是涉及侵权法注意义务规则的一般性问题。 美国联邦最高法院即采用这样的逻辑，认为“通常来说，当事人是否尽到合理注意是陪审团裁决的事项。但我们处理的是行为的标准问题。在标准明确之后，标准的适用也应当由法院一并进行。” 当然，美国法下对事实问题和法律问题的区分还需要考虑陪审团和法官的职权分配，与我国的情况并不相同。这一案例后，美国又有许多其他案例对这一区分逻辑进行了讨论和限缩。不论如何，类似的将“事实问题”抽象为“判断事实是否符合构成要件的法律问题”，例如将“是否存在过错”抽象为“判断过错的标准”，在中国法下也可能成立。 （2）判断证据证明力标准的法律问题 按照《审判监督司法解释理解与适用》和《人民法院报》刊文，有关证据证明力的问题，即证据与待证事实的关联强度，属于典型的事实问题。但这不意味着这类问题一定没有向最高人民法院申请再审的机会。 例如，假设某个性骚扰损害责任纠纷案件之中，原告和被告就被告是否存在性骚扰行为产生争议。“被告是否存在性骚扰行为”固然是事实问题，“本案中的证据是否可以证明被告存在性骚扰行为”也很可能落入“证据演绎的事实”的范围内。 但如果进一步抽象该案的争议焦点，归纳为“在被告不承认存在性骚扰行为，也无直接证据证明的情况下，仅有原告当天报警并向第三人陈述称被告存在性骚扰的证据，是否可以证明被告存在性骚扰？”该问题不涉及具体证据的认定，更具有法律问题的特征。 理论上，再审申请人可以主张其对双方提交的证据均无异议，承认存在互相冲突的证据，亦不需要最高人民法院就证据的真实性再次进行质证，而仅需要对证据证明标准作出回应。由于诸多性骚扰案件可能都没有直接证据、当事人各执一词，经过如此抽象出的争议焦点，甚至可能被认为是性骚扰损害责任纠纷领域具有普遍法律适用意义的案件，有得到最高人民法院的审查的可能性。 （3）判断程序合法性及必要性标准的法律问题 类似地，《审级改革试点办法》把对诉讼程序的异议也排除出最高人民法院审查再审案件的范围。常见的因程序违法而再审的情形包括遗漏必须参加诉讼的当事人、剥夺当事人辩论权利、判决超出当事人诉讼请求等等。 同样，“诉讼程序违法的问题”也可以抽象和归纳出“认定诉讼程序违法的标准问题”，例如如何判断怎样的当事人属于必须参加诉讼的当事人、如何判断怎样的调查取证申请应当被接受等。 基于上述讨论，不论是对基本事实、主要证据、还是诉讼程序的争议，均可以通过抽象和归纳为“有关事实认定标准的法律问题”，得出具有普遍法律适用意义的法律问题，在形式上显然更可能被最高人民法院所接受。 这些抽象和归纳出的法律问题也符合《审级改革试点办法》对最高人民法院的职能定位：剥离特定事实的认定、个别证据的真伪，而专注解决具有普遍效力的一般性的法律标准问题。 当然，我们现在无从得知最高人民法院未来审查案件的实际标准，以及其对待此类“有关事实认定标准的法律问题”的态度。这样的再审申请策略是否能够成功，还有待进一步观察。

3. 当事人是否可以在不承认不利事实的情况下，仅就法律问题有保留地向最高人民法院申请再审？

如果再审申请人按照上述逻辑，将“事实问题”抽象和归纳为“有关事实认定标准的法律问题”进而向最高人民法院申请再审，可能面临两重困难： 第一，再审被申请人可能援引《审级改革试点办法》第十三条第一款，主张不论再审申请人如何确定再审请求，只要案件“可能存在基本事实不清、诉讼程序违法”等，就应当由高级人民法院审查； 第二，如果最高人民法院不接受再审申请，再审申请人声明的对主要事实问题无异议，是否会对其后续在原审高级人民法院申请再审具有拘束力？特别是，再审申请人提出的对主要事实问题无异议，是否属于《民诉法解释》第九十二条规定的“自认”，是否受到禁止反言原则的约束。 这两重困难有一个共同的解方：即再审审查阶段，申请人仅就法律标准问题申请再审，而对事实认定问题不申请再审。待法律标准问题确定之后，在最高人民法院或高级人民法院的后续法律程序中解决事实认定问题。 按照这样的思路，可以主张《审级改革试点办法》第十一条的“无异议”指的是“不提出异议”，是在目前的再审审查阶段中不就主要事实问题提出异议，仅要求最高人民法院处理法律问题，不排除其后续在其他程序中提出异议的权利；或者，此处的无异议是指与向最高人民法院申请再审的法律问题相关的事实问题无异议，而非对全案的事实问题均无异议。 这样一来，在再审审查阶段，最高人民法院仅需就与再审请求相关的法律问题作出认定，而将事实问题交由负有事实查明职能的后续程序（例如最高人民法院提审后的全面审查、或指令高级人民法院再审等）处理。 需要说明的是，目前的《审级改革试点办法》并未明确说明这一思路是否可行。但我认为，这一思路更有利于最高人民法院行使职权及保护当事人的申诉权利。 第一，现实中绝大部分案件都是既有事实争议、也有法律争议。这些案件之中存在的事实问题，不影响其法律问题的普遍适用价值。只要案件的事实问题不影响法院对法律问题的判断，亦即与特定法律问题相关的事实问题没有争议，最高人民法院就可以行使审判权。如果最高人民法院要求其受理的案件本身必须是“完美案件”，将极大地局限最高人民法院“择案而审”的自由裁量权的范围。 第二，有相当多的法律问题本身与事实认定紧密相关，包括本文此前讨论的如何认定构成要件、如何认定证据证明标准等。如果最高人民法院过于严格地解释《审级改革试点办法》第十一条，无异于放弃了对这些重要法律问题的解释权，这显然与《审级改革试点办法》所确立的职能定位不符。 第三，最高人民法院再审审查的范围应当限于当事人的再审请求。如果当事人仅就特定法律问题申请再审，而不就事实问题提出异议，从保护当事人意思自治的角度出发，法院不应审查当事各方对事实问题是否存在争议。 第四，根据《审级改革试点办法》，如果最高人民法院认为案件不符合其审查再审的要求，当事人还可以向原审高级人民法院申请再审。但如果仅仅因为当事人曾经向最高人民法院申请再审，就意味着对案件的不利事实的自认，影响后续在原审高级人民法院的法律程序，再审申请人的法律成本和风险过高。 不论如何，当事人是否可以保留权利地向最高人民法院申请再审，同样有待最高人民法院后续案例的解释。

三、如何理解“具有普遍法律适用指导意义”、“存在重大法律适用分歧”、和“最高人民法院认为应当提审的其他情形”？

再审审查之后，最高人民法院决定提审的要求更高，需要满足：(1) 具有普遍法律适用指导意义的；(2) 最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；(3) 最高人民法院认为应当提审的其他情形。

1. 为有效论述“具有普遍法律适用指导意义”，需要结合“规定不明确或者没有规定”的硬性门槛，以及裁判规则的社会影响

根据《审级改革试点办法》第六条，具有普遍法律适用指导意义的案件，是指法律、司法解释规定不明确或者司法解释没有规定，需要通过司法裁判进一步明确法律适用的案件。 考虑到我国立法的实际情况，以及现实中产生的争议多样性，几乎所有的争议较大的疑难案件都符合“法律、司法解释规定不明确或者没有规定”的标准。对于经常处理高审级再审案件的律师而言，甚至可能法律、司法解释没有规定是常态，有规定反而是例外。 在最高人民法院不可能接受所有宽泛满足标准的案件的情况下，如何有效论述案件的指导意义则将成为申请再审的重要课题。 《审级改革试点办法》的理解与适用明确，最高人民法院将逐步实现“择案而审”，即由最高人民法院自己决定受理哪些案件。而根据《审级改革试点办法》附件1民事决定书（最高人民法院决定交高级人民法院审查用）、附件2民事通知书（最高人民法院通知再审申请人用），最高人民法院决定由高级人民法院审查再审案件，不需要写明理由。 因此，最高人民法院在考虑受理案件标准时，除了规定不明确或者没有规定的硬性门槛之外，还可能考虑裁判的社会影响等诸多因素。 例如，2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020－2025年)》提出，“探索将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。”案件的裁判规则是否关乎社会公共利益，可能会成为最高人民法院的考虑因素之一。

2.为有效论述“存在重大法律适用分歧”，类案检索报告将成为标准配置

根据《审级改革试点办法》的理解与适用，“存在重大法律适用分歧”是指不同高级人民法院、或者最高人民法院内部的不同审判机构，在近三年的判决中存在的“类案不同判”的现象。高级人民法院的生效裁判与最高人民法院的生效裁判存在重大法律适用分歧的，也在提审范围内。 如何向最高人民法院有效论证“存在重大法律适用分歧”，理解与适用已经给出了答案：“再审申请书还应载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据，必要时还可以附类案检索报告。” 虽然理解与适用的措辞是“必要时”“还可以”附类案检索报告，但为了论证存在“类案不同判”，类案检索报告几乎是必须配备的标准配置。和既往案件的类案检索报告不同，这里需要向最高人民法院提交的类案检索报告，不仅应报告对己方有利的案例，还应包括对己方不利的案例，这样才能向最高人民法院展示实践中存在的法律适用分歧。 值得一提的是，关于什么是类案、如何识别类案，自2020年7月《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》公布以来，法院系统内部已经有了较为成熟的研究。例如，北京三中院课题组近期发布了以“类案识别三步法”作为类案识别的初步机制，以“类案识别思维导图”作为类案识别的具体实现路径6。上海法院也嵌入了C2J法官办案智能辅助系统7等。 为了有效向最高人民法院提起再审，律师也应当跟进学习类案检索、类案识别的相关规则和最新成果，以保持与法院审查标准的同步。

3.“最高人民法院认为应当提审的其他情形”应当包括提级审查所不能解决的“诉讼主客场”等问题。

《审级改革试点办法》第十四条所规定的“最高人民法院认为应当提审的其他情形”固然属于兜底条款，为未来最高人民法院所可能作出的变更或修正留下空间。仅基于目前的《审级改革试点办法》，此处的其他情形也应当包括提级审查所不能解决的“诉讼主客场”等问题。 最高人民法院显然清楚地认识到实践中客观存在的“诉讼主客场”现象。这一词汇在院长向全国人大常委会的报告8以及《审级改革试点办法》的理解与适用中均曾出现。对于“诉讼主客场”问题，《审级改革试点办法》提供的方案是提级审查。 《审级改革试点办法》规定了五项基层人民法院向中级人民法院提级审查的条件，以及三项中级人民法院向高级人民法院提及审查的条件，其中就包括“（由上一级法院一审）更有利于公正审理”的情形，即“受地方因素影响较大，又或存在“诉讼主客场”现象，基层或中级人民法院不宜行使管辖权的案件”。 然而，提级审查很难完全解决“诉讼主客场”的问题。因为提级审查仅有两种启动方式：(1) 管辖法院认为存在需要提级审查的情况，报请上一级人民法院审理；(2) 上一级法院对辖区内法院受理的案件认为有必要提级审查的，自行决定提级审查。《审级改革试点办法》并未提及当事人可以申请提级审查，或在地方保护严重之时通过类似“飞跃上诉”的手段申请提级审查。 例如，假设案件一方当事人在某地地级市具有较大影响力，可能有较强地方因素影响法院裁判。而按照《审级改革试点办法》生效后的审级职能定位，该案一审应由基层人民法院管辖。该基层人民法院自然不太可能报请上级法院审理，而中级人民法院同样受到地方因素的影响，可能也不会自行决定提级审查。 对于此类难以通过提级审查解决的“诉讼主客场”问题，应当保留通过最高人民法院的再审予以解决的空间。当然，仍然有待最高人民法院的司法实践来揭示答案。