最高人民法院再审纠错规则的十个重大改变

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编者前言

2023年8月1日，对全国各级人民法院和当事人而言都是个重要的日子，最高人民法院对外公布了《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（法发〔2023〕13号，以下简称《提级管辖和再审提审意见》），该意见彻底摒弃原有的“躺平”思维，关于案件的审判监督方面变得更加有担当有作为，实质性废除了施行近2年的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《四级审级改革办法》）。

可见，由高级人民法院自查自审本院生效判决的做法难以实现审判监督程序的纠错职能。对于新意见，小编经过仔细梳理对比，总结出对当事人申请再审影响甚巨的10个重大改变，以飨读者。

01

回归正轨：最高司法机关从“躺平”思维到有担当敢作为

《四级审级改革办法》中社会广泛关注的是对于高院生效判决能否向最高人民法院申请再审，事实上该办法颁布后大多数案件已无法向最高院申请再审，而是由各高院自己行使审判监督职能，很多案件无法真正纠错。

《提级管辖和再审提审意见》第26条规定：“本意见自2023年8月1日起施行。之前有关规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”该条实质废除了施行近2年的《四级审级改革办法》。该办法颁布后，当事人不服高院作出生效判决的，依据《民事诉讼法》《民事诉讼法解释》的相关规定，有权向最高院申请再审。

02

拨乱反正：再审申请应向上一级法院提出

《四级审级改革办法》第11条规定：“当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：（一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政调解书申请再审的，应当向相关高级人民法院提出。”

该条将当事人对高院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定申请再审的案件进行了分流，除法律适用错误和原审经高院审判委员会讨论决定外，其余的应向原审高院申请再审，根本性的改变了《民事诉讼法》设定的当事人申请再审机制。

《提级管辖和再审提审意见》第16条规定：“最高人民法院依法受理的民事、行政申请再审审查案件，除法律和司法解释规定应当提审的情形外，符合下列情形之一的，也应当裁定提审：（一）在全国有重大影响的；（二）具有普遍法律适用指导意义的；（三）所涉法律适用问题在最高人民法院内部存在重大分歧的；（四）所涉法律适用问题在不同高级人民法院之间裁判生效的同类案件存在重大分歧的；（五）由最高人民法院提审更有利于案件公正审理的；（六）最高人民法院认为应当提审的其他情形。最高人民法院依职权主动发现地方各级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定确有错误，并且符合前款规定的，应当提审。”

该条款中的“依法受理”指依据《民事诉讼法》第206条“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审”，实质上回归了再审申请向上一级法院提出的正道。

03

去粗取精：再审申请书不再要求声明对事实认定无异议

《四级审级改革办法》将最高院受理的再审案件限定为两类，该办法第12条规定，因认为适用法律错误申请再审的，提交的申请书除依法必须载明的事项外，应当声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议。并提出，再审申请人提交的再审申请书不符合前述要求的，限期内未补正的，按撤诉处理。

在《提级管辖和再审提审意见》将最高院再审机制拉回《民事诉讼法》正轨之后，无论是对原审判决裁定认定的事实有异议，还是对法律适用有异议，均可向最高院申请再审。《四级审级改革办法》第12条关于再审申请书必须载明对事实无争议的做法，已被摈弃。

04

正本清源：当事人向最高院申请再审的案件交由高院审查的做法废止

依据《民事诉讼法》《民事诉讼法解释》的规定，对再审申请的审查由受理再审申请的法院进行。然而《四级审级改革办法》在对最高院受理的再审案件范围进行限缩的同时，也对再审审查一并进行了调整。

该办法第13条规定，“最高人民法院应当自收到民事、行政再审申请书之日起三十日内，决定由本院或者作出生效判决、裁定的高级人民法院审查。最高人民法院应当自收到民事、行政再审申请书之日起三十日内，决定由本院或者作出生效判决、裁定的高级人民法院审查。

民事、行政申请再审案件符合下列情形之一的，最高人民法院可以决定由原审高级人民法院审查：（一）案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形的；（二）原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的。”该条规定实际将最高院受理的再审案件做了进一步的限缩。

05

重大突破：将当事人再审申请纳入可提审范围

《民事诉讼法》第205条第2款规定，最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

通常情况下，提审仅适用于法院发起的再审程序，即最高院或上级法院发现生效判决、裁定、调解书确有错误，决定由本院进行再审。《提级管辖和再审提审意见》第3条明确规定了再审提审，包括上级人民法院依职权提审、上级人民法院依当事人再审申请提审、最高人民法院依高级人民法院报请提审。

根据《民事诉讼法》第211条的规定，因当事人申请，最高院、高院裁定再审的案件，既可以由本院再审，也可以交由其他法院或原审法院再审。在将依当事人再审申请也纳入再审提审范围后，也应遵循《提级管辖和再审提审意见》第15条确立的“以提审为原则，以指令再审或指定再审为例外”。

06

重点关注：指令再审和指定再审的情形更加明确

《民事诉讼法》第205条第2款规定，人民法院依职权启动的再审程序，既可以提审，也可以指令再审，但对于提审和指令再审的适用情形未作出明确规定。

《提级管辖和再审提审意见》第15条明确了提审与指令再审、指定再审的界限，当事人的诉讼程序权利在原审程序中未得到充分保障的（如原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的，对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的，以及违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的），发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，以及当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件（《民事诉讼法》第206条明确规定此种情形也可以向原审法院申请再审），可以指令再审或者指定再审外，原则上一般都应当提审。

07

形势利好：最高院裁定提审的情形出现大范围扩张

《四级审级改革办法》第14条规定，最高院裁定提审的情形包括，（一）具有普遍法律适用指导意义的；（二）最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；（三）最高人民法院认为应当提审的其他情形。

《提级管辖和再审提审意见》在此基础上扩展至6类，除上述三类外还包括：（1）在全国有重大影响的；（2）所涉法律适用问题在最高人民法院内部存在重大分歧的；（3）由最高人民法院提审更有利于案件公正审理的。同时将“最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的”调整表述为“所涉法律适用问题在不同高级人民法院之间裁判生效的同类案件存在重大分歧的”，不再作时间和是否结案的要求。

08

删繁就简：高级法院向最高院报请再审越发顺畅

《四级审级改革办法》第15条对高院报请最高院提审仅作了原则性的规定，《提级管辖和再审提审意见》对此进行了补充完善，主要变化有三：

一是高院报请最高院提审的案件，不受原审法院层级的限制。《四级审级改革办法》仅规定了高院受理的民事、行政申请再审案件可以报请提审，《提级管辖和再审提审意见》将其扩展至“本院和辖区内人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定”；

二是明确了高院向最高院报请的程序和形式；三是最高院对高院的报请必须立案审查并作出书面回复。《四级审级改革办法》规定最高院收到高院的报请后，认为有必要由本院审理的，裁定提审；认为没有必要的，不予提审。最高院以何种形式告知不予提审，不予提审的理由又是如何，完全没有规定。

《提级管辖和再审提审意见》第19条明确了最高院在收到报请材料后应当立案审查，认为不符合提审条件的，应当在不同意提审的批复中说明意见和理由。构建起下级法院向上级法院报请提审的完整制度，更有利于报请提审制度充分发挥法院内部监督的作用。

09

返璞归真：向最高人民法院申请再审不再强制委托律师

《四级审级改革办法》第16条规定：“当事人向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当向其释明委托律师作为诉讼代理人的必要性。对于委托律师有困难的再审申请人，最高人民法院应当及时告知其有权申请法律援助。”当事人向最高人民法院申请再审有权委托律师，但当事人也应有不委托律师的权利，此次《提级管辖和再审提审意见》并未提及向最高人民法院申请再审须委托律师。

10

多管齐下：人大代表、政协委员关注和来信来访也可启动再审

《提级管辖和再审提审意见》第21条规定：“上级人民法院应当健全完善特殊类型案件的发现、监测、甄别机制，注重通过以下渠道，主动启动提级管辖或者再审提审程序：（一）办理下级人民法院关于法律适用问题的请示；（二）开展审务督察、司法巡查、案件评查；（三）办理检察监督意见；（四）办理人大代表、政协委员关注的事项或者问题；（五）办理涉及具体案件的群众来信来访；（六）处理当事人提出的提级管辖或者再审提审请求；（七）开展案件舆情监测；（八）办理有关国家机关、社会团体等移送的其他事项。”

该条文大幅拓宽了提级管辖和再审提审渠道，从单一的下级法院请示拓展为群众来信来访、人大代表关注、舆情监测等多种渠道，最大程度畅通提级管辖和再审提审通道，充分发挥高层级法院统一法律适用的职能。